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我国灾害应急体制的完善与改进路径研究

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刘民权华亮文

〔〕F120.4〔〕A〔〕0447-662X（2021）09-0041-11

一、引言

2021年7月中下旬，中国河南省遭遇了历史罕见的极端强降雨天气。作为极端天气的一种，强降雨一直是造成重大灾害的一种重要风险源。当暴露在强降雨中的人类社会缺乏足够的韧性来免受其影响，从而使得强降雨对人类造成重大生命和财产损失，那么强降雨就导致了灾害。一般来说，强降雨致灾的途径包括大范围淹没农作物或各类地面和地下设施，或引发山洪或泥石流冲毁这些农作物或设施，造成重大生命和财产损失。有时，强降雨还可能引发其他灾害。

截至8月2日，河南省共有1453.16万人受灾，302人遇难，50人失踪，直接经济损失达1142.69亿元。虽然人类的力量难以阻止强降雨的发生，但是如果有充分且有效的事前防范和事后应急处置，我們就完全有机会避免很大一部分生命和财产损失。在此轮强降雨中，河南省发生了一些令人痛心的情况。例如，7月20日，郑州地铁5号线五龙口停车场及周边区域发生严重积水现象，积水冲垮了挡水墙导致5号线一列车被洪水围困，造成14名乘客不幸遇难。遇难者死亡的原因并不是降雨本身，而是受困于地铁车厢中，由于缺氧、失温等原因造成的。如果有关部门在特大暴雨来袭时，及时地采取干预措施，如停运地铁，就可以避免人们困于积水车厢的风险，从而减少整个灾害的人员伤亡。

上述郑州地铁车厢在行驶途中被洪水围困的例子，是一次典型的次生灾害。严格地说，任何一次灾害都包含一个潜在的复合过程，在一定条件下，一场原生灾害可以引发次生灾害，从而造成更加严重的生命和财产损失。如果积极采取适当的干预措施，人们就有机会阻断次生灾害。但是，面对各种次生灾害风险，人们往往难以预料到所有可能的情形。特别是，随着人类社会的不断发展，其所依托的技术架构的复杂程度也在不断提高。如果将一个城市视为一个复杂系统，则其技术架构的复杂性越高，系统的各组成部分就越趋向于“紧耦合”，所蕴含的灾害风险会相应增加，或大大提高一次自然灾害引发其他次生灾害的可能性。

当然，我们不可能放弃对于技术进步的追求向简单化的方向倒退。而且，技术进步也会为我们抵御各种自然或技术灾害提供更大的能力。面对日益紧密的技术耦合性，关键是要提高对其背后所蕴含的不断增加的灾害风险的认识，以期在下一次自然灾害发生时尽可能地避免或减小发生类似次生灾害的可能性。

本文将从灾害风险集中—分散应对维度和中央集权—地方分权应急维度，思考我国优化灾害预防应急体制的方向。国际上，针对不同种类的灾害风险，采取集中应对或者分散应对，构成了灾害预防应急体制的集中—分散维度;就灾害预防应急的主要权责主体而言，在灾害预防应急中是遵循“全国一盘棋”的中央集权模式，还是遵循由地方政府主导、中央政府支援的地方分权模式，构成了灾害预防应急权责主体的中央集权一地方分权维度。本文主张，在集中—分散维度上，应当进一步提升我国灾害预防应急体制的集中程度;在中央集权一地方分权维度上，则应当继续发挥我国中央集权模式的优势。这从应对一般灾害来说是如此，从应对由技术紧耦合性而可能引起的各种次生灾害来说，也是如此。

二、次生灾害、复杂系统与灾害应对

1.灾害与次生灾害

一般来说，一次灾害的发生，涉及三个因素的共同作用。第一个因素是风险源，或称风险因素。风险源是灾害的源头，一般以某种人类尚未完全了解的规律，或者说以一定概率，发生作用。风险源有自然的与人为的之分，其依据在于最初的风险源中是否有人为因素介入。自然的风险源包括地震、海啸等;人为的风险源包括由人类的不当行为而导致的种种灾害，如许多森林大火等;还有一些风险源兼有自然的与人为的因素，如人类破坏植被造成土壤裸露，而后在暴雨天气中发生山体滑坡，就包含了两种因素的共同作用。单纯由自然风险源造成的灾害叫作“自然灾害”，单纯由人为因素造成的灾害叫作“人为灾害”，后者中占较大比重的是技术事故，是由对技术的不当应用引起的，包括因对所使用技术中的耦合性缺乏认识未采取适当措施防止而造成的灾害。

第二个因素是暴露程度。界定一次灾害的最主要标准是人类受到相关风险源作用的影响，且该影响达到一定规模。有时某一风险源发生了作用，但没有人类暴露于其影响，则不构成灾害，如发生于无人区的地质塌方，没有导致人类伤亡或影响人类活动，因而不成为一次灾害。

第三个因素是脆弱性。一次灾害的影响程度和范围不仅取决于风险源作用的力度和人们暴露于其作用的程度，还取决于人们对该作用的脆弱性。即使暴露于某一风险源的作用下，如果相关的人类社区拥有足够的韧性，避免了生命和财产的损失，则仍然不构成一次灾害。

任何灾害都包含一个潜在的复合过程，即一起事件引发另一起事件。因此，在思考一次灾害的影响时，必须考虑到次生灾害的可能性。所