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“县政中国”──从分权到民主化的改革

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通过权力下放（decentralization）和市场化，中国已经在经济转型的轨道上走过了四分之一世纪，大体维持了经济的持续增长。相比之下，中国政治发展的道路并不明朗。现行的政治权力结构固然有其支撑经济发展的功能，但是，毫无疑问，它所产生的负面效果也极其巨大和严重。如何建构既能保障现有的经济发展动力、又能消除严重的负面后果的政治权力架构，越来越成为中国走向现代化过程中不可回避的问题──它甚至可能是中国现代化的一个中心问题。

晚近一波的世界范围政治民主化（democratization）[1]已走过了高潮。在中国今日的语境中，民主似乎正日益成为一个负面色彩多于正面价值的理念，而民主之外的任何一种政治制度却并未因此而获得新的生命力或正当性。非民主政治在今日世界的延续，往往不仅要从民主世界借用物质力量来维持自己的生命力（中国的改革开放就证明了这点），而且还要从自由、民主的思想体系中借用精神的元素来维持自己的正当性（例如，那些在国内压制自由的政权总是借助“自主”、“多样”等价值在国际社会中为自己辩护）。这只能说明，政治的自由化与民主化，不管是否遇到阻力，仍然是人类政治生活的主流追求。问题在于，在这样一个处于经济转轨时期、面临巨大的人口和资源压力、文化传统中相对缺少民主自由因素、而现行政治权力又高度集中的国度里，如何实现民主化，并且不因民主化而牺牲经济发展、社会稳定和国际地位等其它多种利益。

本文的主旨在于探讨中国政治发展如何从经济改革中的行政分权逐步走向政治权力的民主化，文中提出的思路是“县政中国”。“县”是中国最具传统的行政区划之一，也是目前中国权力架构下极为重要的一级政治层级与行政区划。2001年底，中国共有2，861个县级行政区划单位，其中包括1，489个县、393个县级市、116个自治县、49个旗和3个自治旗，此外还有2个县级特区、1个县级林区和县级以上城市中的808个市辖区。[2]

若扣除其中的市辖区、特区和林区，县级行政单位的数量约为2千多个。在目前的5级行政架构下[3]，这2千多个县级单位（以下统称“县”）虽然属于层级较低的第四级，但各自的规模并不小。在东部人口密集的省区，大县往往有100来万人口，全国约有172个县的人口甚至超过100万；在西部人口相对稀疏的地区，每个县的人口比较少（最少的仅有万余人，多分布在西藏），但辖区却往往面积广大，动辄上万平方公里，有些达到10多万、20多万平方公里。世界上大约三分之二的国家的面积还不如中国最大的县大。这样的人口和地域规模说明：县政的建设，本身就可以具有重大的政治意义。正是着眼于这样的现实存在，本文提出：大体上以目前的县级行政区划为基本单位[4]，重组中国的权力架构和政府体系，率先在县一级实行民主政治制度，进而建设全国宪政。这就是所谓的“县（宪）政中国”一说的基本涵义。

本文将分三个部份论述“县政中国”的民主化思路。首先，从中国20多年来经济改革的基本路径出发，考察中央向地方分权这一改革战略的成效和成本，特别是分权在产生巨大经济收益的同时所造成的一系列的政治困境。然后转向这样一个问题：如何通过制度变革来解决这些政治困境。无疑，这种制度变革，在能够解决前述政治困境的同时，还应该能够满足其它一些经济、社会要求；而能够同时满足多种要求的制度变革，在笔者看来，首推地方民主，特别是县政民主。但是，笔者将不会单单停留在地方民主的层面，而是同时考量中国这样一个大国的国家建设（state-building）和总体上的民主化。

一、行政分权的困境与地方民主的引入

中国的经济改革的实质就是在行政分权的框架下引入市场机制。这是20多年来保持高速经济增长、实现经济繁荣稳定的制度基础。在此基础之上，通过对外开放开始与国际经济接轨，又通过权力下放即行政分权而推行经济自由化和市场化。这些特征是理解中国改革的政治经济学之特点与要义的切入点。这种改革路径也产生了严重的问题，在经济领域表现为地方保护主义的出现、国内市场的分割、对外经济联系中的地区间恶性竞争、地区间经济发展不均衡等。更为严重的问题出现在政治领域。首先是官员腐败现象的严重恶化。这固然不是单由权力下放造成的，但地方政府自主性的提高削弱了集权制度下中央的控制力，但又无法发展出别的监督和控制方式，所以必然会导致腐败的蔓延和加剧。近年来，这种腐败已超越了官员个人以权谋私的层面（并不是说这个层面的腐败有所减轻，相反，它已经到了极其严重的程度），开始出现了地方权力整体上向所谓“黑帮化”演变的趋势，从而至少在地方层级正在把所谓的“发展型国家”（thedevelopmentalstate）或“地方国家合作主义”（localstatecorporatism）[5]逐步