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整体政府视角下机构改革后政府部门间协同研究

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摘要：2018年，中央开启了新一轮自上而下的机构改革，赋予了司法行政部门更加重大的政治责任和新的历史使命，将司法部和国务院法制办公室的职责整合重新组建司法部，把中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，省市地方参照执行。本文从整体政府角度出发，立足于地方政府法制办和司法局职能调整的实践，探讨司法行政部门在职能调整后存在的问题、原因，并提出提升政府间协同的发展路径。

关键词：整体政府;机构改革;协同;司法行政部门

一、引言

2018年2月28日，党的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》）和《深化党和国家机构改革方案》，确定了新一轮机构改革的指导思想、基本思路、重点任务与战略步骤，由此拉开了我国自上而下的机构改革序幕。[1]本轮改革中，党中央从全面依法治国的全局和战略高度，赋予了司法部更加重大的政治责任和新的历史使命，将司法部和国务院法制办公室的职责整合重新组建司法部，把中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。[2]自上而下改革具体到地方政府，司法行政部门在完成职能转变后，如何与政府部门强化协同，构建“最佳”模式的“整体政府”，进而推进治理体系和治理能力现代化，是本文探讨的重点。

二、整体政府理论及分析框架

（一）整体政府理论

整体政府理论由英国学者佩里·希克斯提出，主张以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以整合、协调和责任为治理机制，跨越组织功能边界，在政策、规章、服务、监督四个方面，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系統等碎片化问题，进行有机整合与协调，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙、非分离的整体性政府公共服务。[3]

（二）分析框架

整体政府理论被西方诸多国家运用于实践探索，取得了明显效果。英国学者汤姆·林从实用主义类型学出发，在总结西方各国整体政府建设实践经验基础上，归纳了整体政府建设“内、外、上、下”四个维度的“最佳”实践模式。“内”指创新组织结构，通过组织内部合作，在新的组织文化、价值观念、信息管理、人员培训等方面实现联合;“外”指创新工作方式，通过组织之间合作，在联合团队建设、融合性结构、分享领导权等方式实现联合;“上”指创新责任和激励机制，通过由上而下设定组织目标，并对上承担责任，以结果为导向的目标分享、绩效评估、公共服务协议等方式实现联合;“下”指创新服务方式，以满足公众需要为服务宗旨，让服务对象介入服务过程，通过联合磋商、“一站式服务”、公众参与等方式实现联合。这种实践模式是从主体角度进行的总结。[4]

三、整体政府视角下的部门协同实践——基于J市X区政府法制办和司法局职能调整

（一）J市X区机构改革背景

1、机构方面：2019年1月，J市X区委制定《J市X区机构改革方案》（以下简称《方案》），对全区深化机构改革工作进行部署。《方案》调整优化区级党政机构和职能，将区委建设法治X区工作领导小组改为区委全面依法治区委员会，作为区委议事协调机构。区委全面依法治区委员会办公室设在区司法局。重新组建区司法局，将区司法局、区政府法制办公室（区行政复议局）的职责整合，作为区政府工作部门，不再保留区政府法制办公室。

2、人员方面：机构改革后，原区政府法制办副主任及下设法制科科长转隶至区司法局，从事行政复议与法制工作。

3、职能方面：司法局调整后的工作职责被赋予了“一个统筹、四个职能”的新内涵，即统筹协调全面依法治区，全面履行政府法律事务、行政执法协调监督、刑事执行和公共法律服务四大职能。其中涉及到职能移转的为区政府法制办承担的规范性文件合法性审核、报送备案审查、管理等职能及行政复议案件办理职能划转至区司法局。

4、机制考核方面：机构改革后，2019年市委依法治市办将规范性文件因内容违法或超越法定职权被纠错的、未按程序制定被通报、报备等情形予以考核扣分，并将责任单位落实为司法局。2020年，市委依法治市办修改了考核标准，增加了法治建设纳入巡视巡察工作推进情况的考核标准;在规范性文件方面，将行政规范性文件管理作为评分标准，对行政规范性文件合法性审核、备案审查、建议审查等情形予以扣分，并将责任落实为司法局。此外，增加了创建省级法治政府建设示范单位等加分项。

（二）机构改革后部门间协同存在的问题

1、内部机构运作不畅。主要体现为以往由区政府法制办承担的规范性文件合法性审核职能在划转至区司法局后，由于人员转隶、衔接不及时等导致在审查、发布、报备等环节均出现遗漏或不及时问题。2019年，政府全年向人大常委会报送规范性文件数量下降30%。2020年上半年，政府办分管领导和科室负责人变动后，政府报送规范性文件数量再次急剧下降。对此，司法局表示其无法了解政府的全部规范性文件，而政府办认为该