中国普惠金融应用核心原则指引.docx

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中国普惠金融应用核心原则指引

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一引言

近年来，越来越多的国家开始将普惠金融作为政策重点，G20全球普惠金融合作伙伴组织[1]（GPFI）等普惠金融领域国际组织也相继成立，全球标准制定组织也越来越多地将普惠金融的目标理念纳入其工作框架。与此同时，2007～2009年的金融危机引发对银行监管的稳健性目标与消费者保护关系的反思，近期人们又开始探索稳健性目标与普惠金融目标的关系。一些标准制定组织对金融排斥带来的风险也提高了关注度。

普惠金融既会为金融体系的安全稳健带来收益，也会给金融服务的提供者和消费者造成潜在风险。国际货币基金组织有关研究指出，普惠金融可以显著促进宏观经济增长，但是扩大的信贷覆盖面如果伴随着较弱的银行监管则会损害宏观金融稳定。

巴塞尔委员会从2008年起涉足普惠金融领域，开展微型金融相关调查，2010年出台的2006版《有效银行监管核心原则》（CorePrinciplesforEffectiveBankingSupervision，以下简称《核心原则》）成为微型金融活动领域的应用指引。2012年，基于开展的普惠金融相关工作，巴塞尔委员会归纳出普惠金融发展变革的三个特点：一是为金融薄弱领域提供的产品已从最初的小额信贷扩展到创新型储蓄、支付、转账、保险等；二是普惠金融服务提供者包括银行，也包括移动网络运营商等非银行机构，它们与零售商等渠道合作对接客户资源；三是变化的速度非常迅猛。2013年，巴塞尔委员会围绕普惠金融相关核心原则的运用在各国监管机构中开展调查，形成了调查报告（RoPReport），为本次出台《有效银行监管核心原则在普惠金融领域的应用指引》（GuidanceontheApplicationoftheCorePrinciplesforEffectiveBankingSupervisiontotheRegulationandSupervisionofInstitutionsRelevanttoFinancialInclusion，以下简称《指引》）提供了基础。

正如《核心原则》前言所述，“有效银行监管实践不是静态的，而是随着银行业的发展和发展过程中积累的经验教训而不断演变的”。《指引》的出台，旨在帮助监管机构应对金融机构在服务金融弱势群体的过程中的产品、服务和渠道的变革与创新，也将帮助监管机构应对其他领域的创新。《指引》探讨了银行和非银行机构在提高金融领域可获得性、服务金融弱势群体过程中可能面临的风险，通过《核心原则》的视角，指导审慎监管机构采用匹配性原则（proportionality）实施监管，亦涉及消费者保护、反洗钱和金融反恐等相关内容。

引入匹配性原则是2012版《核心原则》所做的重要修订，使之更加适用于广义银行业金融机构体系，强调监管与银行风险和系统重要性的匹配、有效监管的宏观审慎和微观审慎因素的相互补充，促使监管机构在评估风险时不仅考虑机构个体还要考虑宏观经济环境、分领域趋势和非银行机构的风险等更宏观的因素。在普惠金融领域，匹配性原则意味着有效分配监管资源，这需要对发展普惠金融所带来的风险性质和风险水平变化有专业的理解。

在很多国家，非银行机构成为服务金融薄弱领域的主力，《指引》进一步强调了对非银行金融机构监管的匹配性原则，例如，考虑其是否吸收公众存款、其客户覆盖面是否具有系统重要性等。《指引》对于非银行金融机构及业务的相关监督主体（如支付机构、电信业务监管部门）亦有借鉴意义。

二核心原则在普惠金融领域的应用

（一）监管权力、责任和职能

1.原则1：责任、目标和权力

必要标准2明确，银行监管的首要目标是保证银行体系的安全稳健。如果银行监管机构被赋予更广泛的职责，应当确保其他职责服从这一首要目标，不得与之冲突。承担普惠金融职责的监管机构，需要考虑金融排斥对金融体系的安全稳健带来的风险，包括信息不透明、宏观经济波动、社会政治不稳定等。同时，必要标准2应适用于更宽泛的金融业范畴，例如，将银行和银行体系的概念扩展到服务大量金融消费者的持牌非银行类存款机构[2]。

根据必要标准6，监管法规应当规定任何主营业务包含金融服务的非金融企业必须进行注册登记或申领金融牌照，或者设立独立法人注册登记或申领牌照。对于一些主要由非金融机构通过创新产品和服务满足薄弱领域金融需求的国家，上述要求则显得尤为重要。

此外，根据必要标准7，法律应当赋予监管机构评估被监管机构母公司及其关联公司经营活动的权力（例如作为电子货币发行机构[3]母公司的移动网络运营商），以判断这些活动可能对该机构及其所在体系的安全稳健带来的影响。

2.原则2：独立性、问责制、资源和监管者法律保护

如果监管者负责