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作为监督行政制度的诉前检察建议刍议

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何峥嵘刘元见

摘要：诉前检察建议是目前检察机关五类检察建议之一。作为监督行政的重要方式，诉前检察建议虽是行政公益诉讼的前置程序，但在实践中被广泛运用，特别是在促进行政争议的诉前化解和实质性化解等方面发挥了重要作用，在监督行政方面具有独立于行政公益诉讼的重要价值。在实践中，诉前检察建议还存在规范性欠缺、适用范围狭窄、效力缺乏保障等问题，应进一步加强完善立法，通过明确诉前检察建议遵循的基本原则、拓展诉前检察建议的适用范围、完善诉前检察建议的程序等，充分发挥诉前检察建议监督行政、促进依法行政的功能。

关键词：检察机关;行政法治;诉前检察建议;行政监督

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2021.01.018

[中图分类号]D925.3;D926.3?[文献标识码]A?[文章编号]1009-0339（2021）01-0100-09

检察建议是我国检察机关行使检察权履行行政检察职能的重要工作方式，不同时期检察机关的职能不同，检察建议的适用范围、种类、内容也不同。1949年新中国成立以来，不同时期政治经济社会发展形势对检察职能的需求不同，检察职能随之调整。除去法制被破坏、检察机关被归并的时期以外，检察建议一直作为检察机关履行工作职责的一种重要方式。我国宪法将检察机关定位为法律监督机关，是否意味着检察机关所有履行职责的活动都可以称作法律监督，是一个历来存有争议的问题。如果作为一种工作方式，可以将检察机关提出的所有建议统称为检察建议，但法律监督意义上的检察建议有其特定的涵义。根据现行相关法律及其他规范性文件的规定，我国检察机关的检察职能包括公诉、刑事侦查等诉讼职能、法律监督职能、综合治理等。其中，法律监督包括对诉讼活动的法律监督、对行政活动的法律监督、对监察活动的法律监督和其他法律监督，履行上述职能都可能运用检察建议这一工作方式。诉前检察建议是检察机关适应新时代检察业务的发展而监督行政活动的新途径、新方式。

一、检察建议制度的历史脉络

检察建议发展的历史有两条线索，一是检察机关的法律监督职能不同时期的发展变化。随着检察机关法律监督职能从一般行政监督到社会综治、职务犯罪预防、三大诉讼活动监督等变化，检察建议的适用范围扩展，检察建议的适用情形多样。二是政府职能的变迁，以及监督行政制度的发展。随着我国市场经济体制的逐步确立，政府的职能范围逐渐收缩、政府职能转变、服务型政府建设等，行政复议、行政诉讼、监察、审计等监督行政的制度逐步建立，检察机关对行政的监督，从广泛的一般行政监督到限缩为公职人员职务犯罪侦查监督和行政诉讼活动监督，再到通过诉前检察建议对部分行政行为进行监督。

（一）检察建议与检察监督职能的历史变迁

1.一般法律监督意义上的检察建议（监督行政的方式）。

不同时期检察机关的检察具体职能不同，其中检察机关监督行政的职能调整较为频繁。1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织條例》授予检察机关监督政府机关、政府的政策方针与法律法令等职能①。检察机关作为独立的国家机关设置、独立行使职权始于1954年《宪法》和《人民检察院组织法》[1]，检察权成为与行政权、审判权并列的独立的国家权力。1954年《人民检察院组织法》②赋予检察机关“一般法律监督”的职权，即全面监督行政活动，监督方式主要有“提出抗议”“要求纠正”或者“通知有关机关给予纠正”，其中就有检察机关通过向有关机关发出检察建议书的方式进行监督。此外，检察建议书也应用于纠正刑事侦查活动和劳动改造工作中的违法行为③。

1958年以后，各地检察机关基本停止一般法律监督工作。1960年一度把检察机关归并于公安机关，1968年各级检察机关相继被撤销[2]，1975年《宪法》规定，检察职权由公安机关行使④，检察建议作为检察机关一般法律监督的方式不再适用。1978年检察机关恢复重建，并恢复一般监督职能⑤，但1979年有关检察机关的组织法规定，删除了一般监督的内容⑥。

2.社会治安综合治理意义上的检察建议。

1981年，中央政法委提出社会治安“综合治理”，检察机关运用检察建议积极开展社会治安综合治理活动。1982年最高人民检察院还专门规定了检察建议书的基本格式，将检察建议解释为“人民检察院履行法律监督职责和参与社会治安综合治理的一种形式”[3]，这个定义显然带有20世纪八九十年代综治时代的痕迹，其中的法律监督主要是对刑事诉讼活动的监督。

随着2019年中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的发布，国家职能从侧重于统治、管理向治理模式的转变，检察机关的工作内容有所变化，社会治安综合治理类检察建议的适用情形大多被纳入目前的社会治理检察建议中⑦。

3.职务