中国城市健康发展评价.docx

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～中国城市健康发展评价

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2019年，中国常住人口城镇化率达到60.6%，随着城市规模的迅速扩大以及人口的高度集聚，快速城镇化所带来的公众健康安全受到前所未有的威胁与挑战，城市脆弱性和健康安全问题日益引起关注。尤其是新型冠状病毒肺炎疫情在全球范围的暴发与快速传播，暴露出现代城市发展过程中的亚健康问题。新冠肺炎疫情被世界卫生组织认定为“国际公共卫生紧急事件”，而城市地区是新冠肺炎疫情大流行的重灾区，城市地区报告的病例高达90%，我们需要进一步反思，城市健康发展的短板在哪里？如何积极应对城市健康与安全治理体系出现的新挑战？

随着公众健康认知的演化和突发公共卫生事件的增多，从早期的健康促进到当前城市防疫和安全运行能力的变化，健康城市内涵和理念不断拓展提升，已经突破了公共卫生的局限，拓展到经济、社会、文化等各个领域。新冠肺炎疫情的防疫和应对表明，健康城市不仅关乎医疗卫生资源的合理配置，更涉及城市空间的科学规划布局、全社会的健康共治，以及良好的经济韧性。因此，本报告在分析中国城市健康发展面临问题与挑战的基础上，基于健康经济、健康社会、健康文化、健康环境和健康管理五维评价模型，系统评估中国城市健康发展状况，继而提出促进城市健康发展和增进人民健康福祉的对策建议。

一现状审视：中国城市健康发展面临的问题与挑战

（一）城市发展过程中积累的健康风险日益凸显

快速的城镇化、工业化和全球化进程，正在推动中国形成高密度、高强度、高流动的城市发展模式，城市发展过程中积累的风险逐渐凸显，众多城市尤其是特大城市开始步入高风险管理阶段。首先，快速城镇化促使城市高密度聚集，城市功能不断增强，运行系统日益复杂，但过高的开发强度、过度的功能分区加之人口老龄化加速，给城市公共安全和公共服务带来巨大压力；高度连通的城市化网络则加剧了疾病的传播与扩散，对城市健康发展形成了前所未有的挑战。2009～2020年，WHO已经宣布六次“国际公共卫生紧急事件”[1]。其次，快速的工业化进程隐含着各类风险，既包括资源型产业带来的污染、能源消耗以及资源环境和公共安全风险；亦包括产业结构转型中新业态、新技术、新模式带来的不可预知风险，传统风险与非传统风险的叠加聚合使得城市防控难度加大。最后，随着全球一体化进程的深入推进，国内外人流、物流的高频流动，跨区域和跨国界的健康和安全风险日渐凸显，在坚持对外开放和风险防范的条件下不断完善城市健康治理体系成为新时代城市治理能力现代化的重要诉求。

（二）城市规划对突发性社会公共事件应对不足

城市规划的一个重要起源就是高密度居住环境中如何防治传染病，通过对地区及人口密度的控制和监测，城市规划已成为改善健康状况和减轻传染疾病传播的有力工具。从19世纪中叶英国的公共卫生事件，到21世纪的埃博拉和新型冠状病毒肺炎，前瞻性、战略性的合理空间布局一直是公众健康的重要支撑。如今城市规划已上升为一项重要的空间政策工具，在营造健康的人居环境方面发挥着尤为重要的作用。然而，中国现行的城市规划编制体系在应对各类灾害方面仍存在严重不足。首先，早期城市规划高度关注公共健康，现代城市规划已逐渐涵盖城市经济、社会、环境等多个领域，疾病灾害随着医疗卫生条件的改善被一定程度地忽视了，现有的防灾减灾专项规划多聚焦于“地震、火灾、洪水、风灾、地质破坏”等自然灾害，规划对重大公共卫生事件、生产安全事故、大规模群体冲突等突发性社会类灾害应对不足。规划设计与空间建设需要在重大公共突发事件下实现有效的空间管控和物资供应，突发事件和极端条件下多层级空间运转预案将是每个城市亟须补齐的公共安全“短板”。其次，城市规划中的规划管控单元（居住区）与城市基层治理的基础单元（社区）存在错位，且详细规划依据人口指标与服务半径配置公共设施，缺少对人口结构（包括年龄结构、性别结构和教育结构）的考虑，从而产生公共资源配置与基层需求不一致的矛盾，尤其是在公共卫生管理和疫情防治中，社区层面的基层治理既缺乏必要的公共服务设施支撑，也缺乏统筹管理和统一调配资源的协作机制。未来，应加强城市规划所涵盖的空间管理事务与城市财政政策、公共卫生政策、应急管理政策的衔接和对接，并建立常态化的协作机制。

（三）城市建设对公共健康和安全需求的重视不够

在我国以经济为中心的传统城市化发展时代，城市建设以物质环境改善为主要目标，公共健康和安全需求在一定程度上没有得到足够重视，公共服务供给不足和基础设施防灾减灾能力较弱等问题日益凸显。一方面，随着城市规模的快速扩张、城市人口结构的变化，包括公共教育、医疗卫生、公共住房乃至公共空间广泛存在总量供给短缺、区域分布不均衡等问题，方便快捷、优质高效的公共服务供给能力亟须提升。另一方面，城市基础设施建设标准不高、设施维