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论北京政府时期的纸币改革

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纸币发行混乱为中国近代币制问题的一个重要方面。从19世纪后半期列强在中国设立银行时起，就无视中国主权，在未经清政府同意的情况下发行兑换券（即银行券，中国近代习惯称兑换券），成为中国市场的流通货币。1897年中国通商银行成立以后，援照外国章程，发行银元券和银两券，因其携带轻便，交易便利，迅速在市场流通。以后相继成立的各家银行，如交通银行、浙江兴业银行、四明银行、北洋保商银行等，都发行银行券。此外，各省官银钱号及民间金融机构都发行各式纸币。民国初年，市场上流通的各式金融机构发行的钞票不下几十种，且多数没有充足准备。至1914年，不计商办行号，仅各省官办银钱行号发行额就达14500多万元。②（因依据不同，各种资料统计数据有差距，此处采《中华民国货币史资料》数据，因其有各省详细数额，比较准确，这个数字也与《中国银行行史》一致）而准备金只有600万元。③各省政府视官银行号为筹钱工具，地方财政金库，动用行政力量强令推行地方纸币，致使全国各地纸币流通混杂。国家银行纸币除完纳捐税以外，流通范围仅限于京畿等有限地区，难以推广。而准备不足，又容易造成纸币滥发，通货膨胀，危害商民利益。民国初年，全国各地普遍出现币信低落现象，各地纸币平均跌价在七折左右。④

纸币发行混乱很早就受到中国政府的关注，清政府曾制定《币制则例》，要求限期收回各省官银钱号、各银行及其他钱庄行号所发纸币，由大清银行统一发行，但这一法令因辛亥革命爆发而中止实行。南京临时政府时期，曾强调“发行纸币应归中央办理，以维币制”，意图由中国银行统一纸币发行。“现在本部成立，中国银行亦正在组织，行将议定划一币制之法颁布施行，则各省军用钞票届时自当设法收回，庶免币制混淆之弊”。⑤可惜的是，南京政府存在仅2个多月，其统一纸币的计划也未及实施。袁世凯政府上台以后，配合币制改革，继续致力于纸币发行的集中与统一，并制定详细计划，进行了艰苦的努力。由于财政困难，政权式微，统一纸币的事业未能完成，但这并不能构成对纸币改革本身的全盘否定，事实上，北京政府纸币改革的精神及部分措施，不乏值得肯定与研究之处。

一、北京政府统一纸币发行的努力与失败

北京政府改革纸币的目标，是统一纸币发行，由具有中央银行职能的中国银行集中发行，以与币制改革相一致，并促进国家银行制度建设。1913年，上海《时事汇报》曾载文披露财政部制订的统一纸币计划，内容大致如下：(1)各省增设国家银行支店，以计货币的流通；(2)收回各省滥发纸币，以利货币统一；(3)新纸币发行准备金，以币制借款充之；(4)派员调查各省纸币及银、铜币；(5)币制改革之实施，由次年一月着手。⑥并确定由中国银行统一纸币发行，各省官银行不得再发纸币。其所发纸币以中国银行钞票兑换收回。对外国银行发行纸币的情况，也提出两条解决办法：第一，先调查各省外国银行发行纸币的准确数；第二，限制外国银行不得在中国自由发行纸币。⑦应当说，这一计划涵盖范围还是比较全面的，并且第一次涉及到外国银行纸币的整理。然而，此计划未能得以认真执行，其改革目标自然也未能实现。

具体而言，北京政府统一纸币工作同时从两方面展开，即对各省纸币的收兑与中交两行兑换券的推行。

（一）对各省纸币的收兑工作

北京政府统一纸币发行计划的第一步，就是收兑各省商办及官办银行所发纸币，于1913年初先后拟定《收回各省商业银行纸币办法》和《整理各省官发纸币法案》，规定各省商业银行与官银钱号立即停止发行，对已发纸币将发行数目详细上报财政部。⑧同时，从1913年开始，由中国银行负责，收回各省纸币。按照北京政府的计划，收回纸币采取三种途径：(1)以民国元年六厘公债或地方公债票收回；(2)以中国银行所发兑换券收回。规定凡以纸币兑换中行兑换券时，中行应将其收缴的纸币上缴政府，予以注销。由中央和地方政府发行公债，募集现金；(3)通过规定以官发纸币完纳租税方式，缩小杂币的流通范围。⑨为防止各省擅自增发纸币，法案规定各省发行纸币的准备金全部交由中国银行存贮。

为便于控制，北京政府将部分省官银钱号加招商股，改组为省银行，赋予其经理省库的特权．由财政部直接控制，以协助中国银行收回纸币。对于未改组的官银钱行号，则由财政部派驻监理官，以监督其纸币发行，并拟定《各省官银钱行号监理官章程》，规定“监理官承财政总长之命，监视各省官银钱行号一切事务。”监理官可以随时检查官银钱行号的发行及准备状况，其尚未发行的钞票，暨印票印版、戳记，都要交给监理官会同封存保管，非经财政部命令，不得开封启用。⑩通过对官办银行及银钱号的监督，配合纸币改革的进行。

收兑纸币所需资金，北京政府东挪西借，通过发行公债、币制借款、增加赋税等办法，多方筹借，在部分省份取得了一些成