论农地利用制度改革的法律性质.docxVIP

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论农地利用制度改革的法律性质

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摘要：为实现农业转移人口的市民化，政府推行农地利用制度改革。农地利用制度改革是政府的权力还是农民的权利，是新型城镇化发展首先需要思考的重大问题。政府盘活农村存量宅基地的改革。旨在解决自身难题，其法律性质属于政府的行政行为。政府改革农地利用制度的行政行为存在权力滥用的情形。农地利用制度改革只能定性为农民的权利，应从农民行使权利的角度展开新型城镇化建设。

关键词：新型城镇化农地利用制度改革法律性质

一、问题的提出

新型城镇化旨在克服土地城镇化的弊端，恢复城镇化的本来面目，即有序推进农业转移人口的市民化，其任务艰巨。中国社会科学院发布的2013《城市蓝皮书》指出，当前，有序推进农业转移人口市民化，主要面临着六大障碍，即成本、制度、能力、文化、社会排斥、承载力约束。可见，逐一破除六大障碍，完全实现农业转移人口的市民化，必然是一个漫长的过程。

地方政府推进人口市民化的突破口一般选择首先破除成本障碍。据测算，农民工市民化的人均公共成本全国平均约为13万元，人均个人支出成本约为1.8万元／年：除此之外，绝大多数农民工还需支付平均约为30万元／户的购房成本。据笔者在浙江嘉兴的调查，农民市民化的成本仅前期农民安居成本就高达40万元，如果算上后续的社保、养老保险、技能培训、就业安置等方面的持续性投入，财政负担不堪重负。为顺利破解人口市民化的成本难题，地方政府往往将人口市民化与土地城镇化联系起来。

城乡建设用地增减挂钩及其“升级版”——人地挂钩政策，就是在这种城镇化背景下发生的制度变革。人地挂钩，简单地讲，就是农民进城要带上存量宅基地指标，或者说，农民可以用存量宅基地换取定居城镇的机会。

地方政府之所以盯上了农民的存量宅基地，是因为存量宅基地可以折抵国有建设用地指标。有了指标后，政府就可以通过耕地征收和建设用地出让途径获取土地出让金，而这笔土地收益，差不多能弥补人口市民化的成本支出。城乡建设用地增减挂钩和人地挂钩是实现人口市民化的政策工具，《土地管理法》和《物权法》对此并无明文规定，属于政府机关的改革试点。这种土地改革不涉及土地的归属关系，仅限于土地的利用关系，因而被称为农地利用制度改革。

农地利用制度改革的土地是农民的宅基地和承包地。依照法律，承包地和宅基地的使用权属于农民。但实践中的宅基地和承包地利用制度改革，由政府决定、组织和推[来自WWW.]行。据国务院发展研究中心的一项调查，84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地。这说明，在农地利用制度改革中，政府的主张和农民的意愿在很大程度上是不一致的。

因而，在通过农地利用制度改革手段，实现农业转移人口市民化目标的过程中，有必要首先思考土地改革的法律性质问题，即农地利用制度改革到底是政府的权力还是农民的权利。这不仅事关农地利用制度改革自身的正当性，也直接决定着农业转移人口能否真正的市民化。

二、农地利用制度改革中政府的出发点

农地利用制度改革越来越像一场地方政府与农民争夺农村土地利益的赛跑。地方政府在这场比赛中正处在“腹背受敌”的境地，正面压力来自中央对土地征收条件的收紧和耕地保护的命令，背面压力来自中央对农村集体土地与国家土地“同地同权同价”改革的支持。一边是征收不到大面积农地的窘迫。另一边是农村集体土地上市的倒逼，地方政府不得不开动脑筋来争取“比赛”的胜利。这就是各种土地改革试点层出不穷的缘由。各地开展的“宅基地换房”、“三集中”、“两分两换”等各种名目的土地改革，可解读为地方政府试图走出城市发展用地困境的对策。

这种动机不纯的改革，从一开始就遭受质疑。反对者认为，农村土地整理存在农民和集体土地权益得不到有效保障等问题。要防止以扩大城镇非农建设用地来源为目的，强行收回农民的宅基地，损害农民的宅基地利益。另有学者说：“宅基地换房，承包地换社保，两换这个事，你跟城里人跟哪个公民敢讲两换？法律规定承包地和宅基地，农民的住宅是我的合法的财产权益，而社会保障是应该政府给我提供的公共服务，在哪个国家，在哪个地方，可以跟老百姓讲。你要获得我的公共服务，你就要拿你的财产来换，没有过这种事情，所以这是在制造新的不平衡。”

学界的担忧不无道理。如果农地利用制度改革是出于提升农民的土地收益，自然是值得称赞的。但学者发现，政府土地改革不仅没有提升农民的土地收益，反而存在损害农民土地利益的情形，这就使人不得不怀疑政府土地改革的动机。

政府过去的城镇化是通过出让城市建设用地、大力发展城市商品房产业，使城市迅速走向了“物化”的繁荣。围绕房地开发的城市产业迅猛发展，解决了绝大多数农业转移人口的城市就业问题。同时，地方政府对“土地财政”的依赖度越来越高。土地城镇化发展模式