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苏北农产品主产区农业生态补偿实践及其财税政策优化研究
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秦小丽+王经政+陈沛然
摘要：2014年的《江苏省主体功能区规划》明确了苏北淮安（淮）、盐城（盐）、宿迁（宿）3市中的主要区（县）以及徐州（徐）、连云港（连）2市中的少数区（县）作为农产品主产区的主体功能定位，其目的是引导农业发展思路向“生产、生活、生态共赢”上拓展；而在全省推广的农作物秸秆综合利用、测土配方施肥技术、商品有机肥补贴等已初具农业生态补偿雏形，其有效实施能推动了农业经济的可持续发展。目前国内对农业生态补偿理论与实践的研究尚处于探索阶段，苏北实施的多项农业生态补偿项目虽取得一定成效，但也暴露出对政府财政依赖过重、补偿资金总量不足、多采取一次性补助方式、未建立起长期运行保障机制等问题。因此，重点从财税角度提出破解这些问题的对策，如健全农业生态补偿资金投入机制、改进农业生态补偿财政转移支付制度、完善农业生态补偿相关税费政策、规范农业生态补偿相关税费优惠等。
关键词：苏北；农产品主产区；农业生态补偿；财税政策
中图分类号：F302.6文献标志码：A文章编号：1002-1302（2017）07-0316-05
从20世纪80年代开始，国内逐步启动了国家层面的生态补偿初步尝试；2008年党的十七届三中全会首次站在中央政策高度，提出要建立健全农业生态补偿制度。在此基础上，2009年中央一号文件提出启动草原、湿地等生态效益补偿试点。此后，广东、浙江、湖北、河南、福建、陕西等多个省份开始积极探索适合各区域实际流域、耕地和森林特点的农业生态补偿政策。2010年12月，国务院适时颁布了《全国主体功能区规划》（简称“全国规划”），按照开发方式对国土空间进行划分，并将其中的限制开发区确定为2类，即农产品主产区与重点生态功能区。2014年2月，江苏省依据“全國规划”和自身近年来的规划纲要，发布了《江苏省主体功能区规划》（简称“江苏规划”），将苏北的大部分地区划入了限制开发的农产品主产区。但近年来，苏北不断扩张的工业化进程和不断加快的城镇化步伐导致其环境资源消耗过度，环境约束日益严峻，如何在合理利用农业资源打造区域和地方生态农业特色的同时，不断优化农业生态补偿政策尤其是财税政策，是值得深入研究和探讨的问题。
1国内农业生态补偿观的演进及其财税政策研究述评
总体来看，国内对农业生态补偿理论与实践的研究尚处于探索阶段，有关农业生态补偿财税政策的专门研究很少，而与限制功能区结合起来的农业生态补偿财税政策的研究更是寥寥无几。
1.1国内农业生态补偿观的演进
通过查阅国内外生态补偿的实践经验和相关理论研究，不难发现学界在生态补偿概念演进中先后出现的4种主流观点，即生态自然补偿说[1-2]、生态损害赔偿说[3-6]、生态受益补偿说[7-10]与生态双向受益补偿说[11-13]。农业生态补偿是生态补偿的具体种类之一，与其他生态补偿本质基本一致，只是口径缩小、针对性强。因此，在农业生态补偿领域，相应地也先后产生了农业生态自然补偿观、农业生态损害赔偿观、农业生态受益补偿观与农业生态双向受益补偿观[14]。其中，第1种观点重点强调农业生态系统补偿的内部性；第2种观点的突破在于按照“谁使用、谁承担”的思路，使外部不经济性内部化，以促进病态生态要素的恢复；第3种观点则是从“谁受益、谁承担”的角度出发，要求农业生态服务受益者向农业生态环境守、建者付费，以使生态系统的正外部性内部化；第4种观点是目前学界的主流观点，在强调损害者惩罚赔偿的同时要求受益者付费补偿，这种观点实质上将农业生态损害赔偿观与受益补偿观统筹了起来[15]。
1.2国内农业生态补偿财税政策的研究
20世纪90年代初我国就已经有学者开始尝试分析农业生态补偿问题，但真正形成研究气候的时间并不长。目前，国内专门研究农业生态补偿财税政策的较少，相关成果主要散见于一些对农业生态补偿政策进行总体分析的研究中[16]。王亚俊提出，可结合本国国情适当借鉴发达国家绿色增值税改革经验，通过税率杠杆切实加强功能区生态补偿和生态保护[17]。为发挥财税政策有效导向作用，邓远建等探讨了“益贫式”生态补偿机制，建议采取财税补贴、金融支持、区域人口发展等“益贫式”农业生态补偿政策[18]。针对国内农业生态补偿现状，刘玲建议通过完善财税政策体系保障农业生态补偿正常运行[19]；刘尊梅认为部分地区农业补贴暗箱操作严重，完善农业生态补偿财税政策迫在眉睫[20]；刘某承等分析了欧盟农业生态补偿财税政策的优势，认为我国低碳农业财税支持政策应与时俱进[21]。
2苏北农产品主产区的分布现状与特点
因江苏淮安（淮）、盐城（盐）、宿迁（宿）3市的主要区（县）是全国主要的农产品供应地之一，2014年的“
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