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长株潭一体化的轨道交通立法研究

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一我国城市轨道交通的立法简况

公共交通包括航空、铁路、公路、轻轨和地铁等多种交通方式，其中民航运输、铁路运输、公路运输，国家都有相应的立法进行调整和规范，例如《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国铁路法》、《中华人民共和国公路法》以及《道路交通安全法》等，分别对这三种交通运输的投资、运营、管理、安全等问题进行了规定。但对于轻轨、地铁以至于磁悬浮列车等新型的交通运输工具缺乏法律规范，目前可供参照的仅有建设部于2005年3月1日出台并于2005年8月1日起施行的《城市轨道交通运营管理办法》，该办法主要对城市轨道交通的运营管理、安全管理和应急管理三个方面的问题做出了粗略规定。由此可见，我国目前关于城市轨道交通立法存在着立法层次低，立法涉及和规范的内容不全面等弊病。

由于全国性轨道交通立法的滞后，各城市尤其是相对发达的城市不得不通过制订地方性立法来规范和管理本市的城市轨道交通。目前，制订了较为全面的轨道交通管理地方性法规或规章的城市主要有上海、天津、南京、重庆四个城市。《上海市轨道交通管理条例》于2002年5月21日颁布，并于2006年6月22日修正，共计52条、六章，包括：总则；规划、投资和建设管理；运营管理；设施管理；伤亡事故处理；法律责任。《天津市轨道交通管理规定》于2006年4月28日颁布，共计45条、七章，包括：总则；规划和建设管理；运营管理；设施保护；应急和事故处理；法律责任；附则。《重庆市城市轨道交通管理办法》于2004年9月21日颁布，共计39条、六章，包括：总则；规划与建设；运营与安全；设施及设施保护区；法律责任；附则。《南京市轨道交通管理办法》于2005年1月28日颁布，也分为六章，此外，南京市还于2004年9月16日颁布了《南京市轨道交通发展专项基金管理暂行办法》。

二各地区城市轨道交通立法比较研究

1.城市轨道交通立法的调整范围

建设部颁布的《城市轨道交通运营管理办法》没有对“城市轨道交通”做出定义，而上海、天津、南京等城市的地方性法规均对此做出了基本相同的界定，即“本条例所称轨道交通，是指本市地铁、轻轨等城市轨道公共客运系统”。首先，城市轨道交通是客运系统，这就决定了货物运输不包括在城市轨道交通之内；其次，城市轨道交通具有公共交通的性质，直接为公众提供交通服务，具有公共服务产品的性质；再次，就目前而言，城市轨道交通主要是指地铁和轻轨，但并不限于这两种形式，各地区的立法都采取了开放式列举方式对轨道交通进行定义。随着交通运输技术的发展，将来有可能有更多的交通方式被涵盖在轨道交通范围之内，例如《上海市轨道交通管理条例》就将磁悬浮交通纳入其调整范围，其中第51条规定“磁悬浮交通的建设、运营和管理参照本条例执行”。虽然从字面意思上理解，轨道交通是指以轨道为基础的交通方式，铁路在某种意义上也应当属于轨道交通，但值得注意的是，铁路交通（无论是高架铁路还是高速铁路）都由《铁路法》调整，而不纳入城市轨道交通立法的调整范围。何谓地铁、轻轨？两者区别何在？有人认为，地面下的轨道交通叫地铁，反之就是轻轨；也有观点主张，地铁或轻轨都可以建于地下、地面、高架，而应当按照流量大小对两者进行划分，能适应远期单向最大高峰小时客流量1.5万～3.0万人次的成为轻轨铁路。若采用大载客两车厢，能适应远期单向高峰小时客流量为3.0万～6.0万人次的统称为地铁。我们认为，地铁或轻轨的划分只是一个技术问题，不会造成法律适用的区别，因此不宜在立法中做出具体的定义和区分。

在调整对象上，建设部的《城市轨道交通运营管理办法》仅调整运营及相关的管理活动，相比而言，各地区的地方性法规或地方政府规章的调整范围更为广泛。尽管各城市的立法表述略有不同，例如《上海市轨道交通管理条例》调整“本市行政区域内轨道交通的规划、投资、建设、运营及其相关的管理活动。”而《天津市轨道交通管理规定》调整“本市行政区内轨道交通的规划、建设、运营、设施保护及相关管理活动。”与上海市的立法相比，天津市的立法不包括投资关系，而南京市与上海市的立法相比，又多了“安全”管理。但是实质上，这些文字表述上的差异并未对各地区的城市轨道交通立法的调整范围带来太大的差异。

2.城市轨道交通的行政管理体制

在行政管理模式上，主要存在两种模式：第一种是由交通行政主管部门负责城市轨道交通的行政主管工作。采取此种模式的有上海市和南京市。《上海市轨道交通管理条例》第4条规定，“上海市城市交通管理局是本市轨道交通的行政主管部门，负责本条例的组织实施；其所属的上海市城市交通运输管理处负责本市轨道交通的日常管理和监督工作。”其中上海的立法中还规定上海市交通管理局可以对外委托行政处罚权，即上海