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西北地区社区治理创新的困境与出路
基于甘肃“三社联动”试点项目的调查与思考
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伴随着专业社会工作的发展以及政府对社区治理重视程度的不断增强，“三社联动”已经成为影响社区治理方式转变的关键因素。甘肃省2017年正式开始“三社联动”试点工作，2018年更是扩大了试点范围，完善了试点方案。积极探索符合甘肃省情实际的基层社区服务机制，通过充分发挥社会工作专业优势，为广大群众提供更优质多样的服务，提高全省基层治理水平是发展社会工作的目标。从甘肃省内各地社区建设示范点来看，社区基础设施健全、生态环境优美、基本公共服务比较完善，在硬件方面与东部地区的差距逐渐缩小。但社区硬件方面的建设仅仅处于社区建设的初步阶段，而社区内部的各类社区社会组织、专业服务人才、居民参与和满意度、管理理念和方式等是社区建设的关键和深层问题。
一总体推进状况
2013年11月15日，《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》提出要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制。2015年11月27日，甘肃省民政厅下发《关于深入推进“三社联动”工作的通知》，就全面贯彻落实全国社区社会工作暨“三社联动”推进会议精神，有序推进甘肃省“三社联动”工作进行了安排部署。2016年6月16日，甘肃省民政厅印发《甘肃省开展“三社联动”试点方案》。
从2016年开始，甘肃省通过“三社联动”项目争取的资金支持达到1000万元的规模。2017年1月10日，甘肃省民政厅下发《关于推进“三社联动”试点工作的通知》，决定在兰州、金昌、嘉峪关、张掖、白银、天水6市，依托20个社区，每个社区年度支持50万元开展“三社联动”试点工作。其目的就是要建立以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制[1]。截至2017年底，省内20个试点社区全部完成招标工作，专业社会工作机构已经入驻开展工作。
作为从“社会管理”转变为“社会治理”这一理念的新型实践探索，截至2018年底，甘肃省“三社联动”各试点社区的实践工作已经有了一定的进展，在促进社区力量和社会工作的整合、增强居民参与社区治理的能力、促进社区发展、维护基层社会稳定等方面初显成效。然而，在实践过程中也出现一些问题，制约“三社联动”在社区建设和社区发展中作用的发挥。本文将结合甘肃省“三社联动”试点社区的实践经验和笔者在社区研究、实地调研中的材料，总结当前“三社联动”面临的问题和挑战，提出相应的政策建议。
二“三社联动”推进过程中突出存在的问题
按照学界目前的研究来看，在社区建设初期，由于社会力量仍然弱小、社区活力未得到激发、社区发展层次较低，主要由地方民政部门积极推动“三社联动”实践，逐渐形成“三社联动”的运行机制，体现出一种在强政府逻辑下培育与发展的特征。在社区建设达到一定程度、社区发展取得一定成效、社会力量得到一定成长之后，政府逐步实现从“大管家”到“资源提供者”“陪伴者”“监督者”的角色转变，从注重管理、管控的刚性治理向注重服务、合作的柔性治理转变[2]。
实际上，从“三社联动”的出发点来看，其意在政社分离，增强社区的自治能力，培育多元主体参与解决社区问题，以达到社区层面的善治目的。但是从目前实践的效果来看，在强大行政体系惯性支配下，社会组织与社会工作的积极效能没有得到有效激活，不足以构成“三社联动”的实践环境。如何避免“三社联动”的“内卷化”风险，真正发挥联动效应，增强西北地区城市社区治理创新，是实务部门与研究界需要深入研究的重要问题。
（一）行政主导下的“三社联动”专业社工发展空间不足
“三社联动”是基层社会治理的有机构成，本质上它是国家与社会在基层治理实践中的互动，内含着明显的政社互动关系。在现有的实践环境中，“三社联动”实际包含着两层含义：一是强调政社分开，二是强调政社合作。合作意味着互动双方在地位、权力、资源等方面具有平等或均衡的特性[3]。社会组织的发展既促动现有社会管理转型，又是推进政府改革和社会建设的动力。真正切实有效地承接政府职能转移，是推进社会治理创新落实的有效依托[4]。在行政思维主导下，社会力量未能形成主体意识，因而未能达到各主体合力之下的“社区治理”，只是行政力量单方面主导的“治理社区”。调查发现，甘肃省“三社联动”试点社区较为普遍地存在以下问题。
第一，在认识上，原有的社区工作人员并未将社工与行政体系内的工作进行区分。许多基层政府认为社工是作为原有行政体系的补充而存在的，在对多个试点社区居委会主任的访谈中发现，普遍存在的认识是因为当前的社区工作者没有专业技能，所以才会引进社工机构，现在的社工仅仅是居委会的辅助人员，在居委会工作时社工进行辅助，主要在活动策划方面做一些工作。总体来看，基层
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