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行政裁决的法理学分析

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行政裁决的法理学分析

一、行政裁决的性质分析

由于“三权分立”理论对西方资本主义国家的深刻影响,在自由资本主义时期,立法权、行政权和司法权彼此分立,三者互不干涉,彼此相互监督,相互制约。行政机关同时兼有立法和司法权是违背原则,不被允许的。随着经济、社会的发展,人们对三权分立理论的态度发生了变化,美国政治家麦迪逊认为：“分权原则不是一个教条,而是一个行动的指南。不仅因为权力的性质在有些情况下不易确定,而且因为三种权力不能混合在实际上不可能。”[1]这为行政机关在特定情况下行使部分司法权,把行政权和司法权融合起来提供了理论基础,行政裁决制度由此产生并逐步发展起来。

行政裁决制度的出现突破了西方的“三权分立”理论,为了消除行政裁决制度与“三权分立”理论之间的尴尬,西方国家产生了新的理论,最典型的就是美国的司法权力委任理论。该理论认为,国会在其权限内所制定的法律中,有些事项政府以主权者的资格进行活动和诉讼,以公共利益为内容,属于公权利,对于公权利的争端可以由法院受理。国会也可以制定法律授予非司法机关处理这类争端,而对于私权利的争端则完全由法院受理。但是美国最高法院在克罗威尔诉本森案件中,发展了司法权力委任理论,提出了另一个标准,即“只要行政机关的裁决受到法院司法审查的监督,宪法第3条的司法权本质就已经保全”。[2]根据这个标准,行政机关根据法律的委任行使部分司法权就与宪法的分权原则不矛盾,从而平衡了行政裁决制度和“三权分立”原则。在我国,全国人民代表大会是国家的权力机关,全国人大及其常委会通过立法将部分司法权授予行政机关,行政机关的裁决权从本质上说是权力机关对司法权在国家不同机构之间重新配置的结果。

二、行政裁决的制度分析

(一)行政裁决的主体

西方国家设有相对独立的行政裁决机构。美国的行政裁决主体是独立管理机构,相对独立于行政机关,就其管理的专业领域内产生的争议进行解决。另一个典型的行政裁决机构是英国的行政裁判所。[3]

相比之下,我国没有设立专门的裁决机构来进行行政裁决,对行政裁决主体的规定只是散见于各个单行法律法规。我国行政裁决主体分散,行政裁决机构大部分隶属于行政机关,较西方国家的行政裁决机构欠缺独立性。

(二)行政裁决的范围

1．对权属纠纷的裁决

双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属发生争议时,申请有关主管部门进行裁决。主要是土地、草原、森林、滩涂、矿产等自然资源方面的权属纠纷。如《中华人民共和国水法》第56条规定：“不同行政区域之间发生水事纠纷的,应当协商处理；协商不成的,由上一级人民政府裁决。”

2．对侵权纠纷的裁决

指一方当事人的民事权益受到另一方当事人侵权行为的侵害,经受害人请求,行政机关依法做出裁决。对专利权和商标权侵犯引起的纠纷,是此类行政裁决的主要范围。目前,这类纠纷的裁决在立法上呈萎缩状态。如2000年修改后的《专利法》、《大气污染防治法》都取消了原行业主管部门拥有对专利侵权案件、大气污染侵权案件的裁决权。

3．对损害赔偿纠纷的裁决

一方当事人的民事权益受到侵害后,要求侵害方赔偿损失所引起的裁决。这种纠纷广泛存在于治安管理、食品卫生、环境保护、产品质量、医疗卫生等许多方面。对于这类纠纷的裁决在我国应用的范围最广,并且大部分都属于行政管理部门的管理范围。

(三)行政裁决的程序

从基本的制度上讲,听证制、回避制、职能分离制、公开制都是现代正当程序制度,而这些制度在我国行政裁决的程序立法中却极少有体现。我国建设部制定的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第7条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高,房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前,应当进行听证。”这里虽然规定了行政裁决的听证程序,但对具体的听证的标准、程序未作规定。这就使得纠纷的当事人只有名义上的权利而无实质上的权利。

(四)行政裁决的救济制度

1.行政复议救济。我国的《行政复议法》仅把对权属争议的行政裁决列入行政复议的范围,而把对侵权争议的裁决和对损害赔偿的裁决排除在外,将其推到了诉讼的领域。这种狭隘的复议范围显然是忽视了行政机关内部自我纠错能力的优越性。

2.行政诉讼救济。根据《行政诉讼法》的规定,行政诉讼中对行政裁决案件裁决不当的救济和处理途径目前主要限于撤销和判决行政机关重新做出裁决,只对其合法性做出审查,不能对裁决的内容进行更改。

三、行政裁决的价值分析

(一)专业性和技术性优势

现代社会的分工极其精细,行政机关在某些专业领域所具有的专业知识的优势是普通法院所不能比的。如环境部门对环境问题的处理,“环境民事纠纷的双方当事人所争议的事项多在于环境侵害是否发生,发生的程度如何,是否在