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行政公益诉讼原告资格及诉讼类型化探讨(1)

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提要：由于行政公益诉讼制度的原告与被诉行政行为通常没有传统行政诉讼法所认可的法律上的直接利害关系，导致了司法实践中行政公益诉讼屡屡被驳回，因此，建立行政公益诉讼制度必须首先解决原告资格这一核心问题。他山之石，可以攻玉。本文通过对域外行政公益诉讼原告资格有关理论和实践考察、分析,指出我国行政公益诉讼的原告资格应广泛赋予检察机关、社会团体组织和公民个人。

引言

2001年10月，东南大学教师施建辉、顾大松先生认为南京市紫金山上建成的观景台“破坏了其享受自然景观带来的精神上的愉悦”，将南京市规划局告上法庭，但最终法院基于诉讼主体资格不符而未受理这起诉讼。2003年2月，杭州律师金奎喜因西湖风景名胜区内兴建一所老年大学，试图将杭州市规划局告上法庭，但该案最终仍因不符合原告资格未予受理。目前，虽然学界对我国开放行政公益诉讼已基本达成共识，但对于行政公益诉讼究竟应由谁提起，谁具有原告资格，仍处于百家争鸣状态。鉴于此，笔者谈一下自己的看法，以期对我国行政公益诉讼制度的建立有所助益。

一、行政诉讼原告资格概要

根据《布莱克法律大辞典》的经典解释，“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益。其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。”[1]行政诉讼原告资格主要解决的是在行政诉讼中什么人具备了何种条件可以请求法院保护其合法权益的问题,即谁可以启动行政诉讼程序。

在我国，学者们虽然对行政诉讼原告资格内涵和外延理解的角度和侧重点不一样，但都认为原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。因为资格本身就是一种限定，一种条件，如果一国行政诉讼法对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。

一般而言，行政诉讼的原告资格如下涵义。第一，原告资格是公民、法人或社会团体因具备一定条件而取得的可以作为行政诉讼原告提起诉讼的资格；第二，原告资格用以表述哪些人具有行政诉讼的诉权，仅表明在行政争议发生后，具备原告资格的人将该争议诉至法院，法院不得将其拒绝；第三，原告资格从利益受到行政行为侵害时就已取得，是一种成为原告的可能性。它与原告的关系可概括为：具备行政诉讼的原告资格未必一定成为行政诉讼的原告，而能成为行政诉讼的原告必然具备行政诉讼的原告资格。

原告资格是行政诉讼的核心问题之一，原告资格的发展推动了行政诉讼制度的发展。可以说，建立真正意义上的行政公益诉讼，其主要内容和关键之处就在于原告资格认定标准的设定。虽然还会涉及到其他方面的配套制度，诸如举证责任、激励机制等，但放宽起诉资格，允许公众为了公益而向法院提起诉讼则是这一制度的核心。因此，原告资格标准的认定将直接关系到整个行政公益诉讼制度能否最终得到确立。

二、行政诉讼原告资格的拓展及社会价值

在产业革命之前，由于商品生产和交换都局限在较小的范围内，如果个人利益受到侵害，只需提起私益诉讼就可以实现对个人权利的保护以及微观的经济安全，进而实现社会经济安全保障和社会整体利益。因此，为了节约有限的诉讼资源并防止滥诉，各部门法一般对诉的主体资格作了严格限制，规定只有法律上的直接利害关系人才有资格提起诉讼。但是产业革命之后，随着现代社会的复杂化，单单一个行为就致使许多人蒙受不利的事件频繁发生，其结果使得传统诉讼仅放在两个当事人之间进行考虑的框架越发显得不甚完备。面对这种情况，当今福利国家不得不采取相应措施在事前阻止侵害的发生来维护公共利益。而单纯依靠国家这一单个主体又远不能适应维护各种社会利益、恢复被破坏的社会秩序之需要，因此，多数国家放宽对原告资格的限制，广泛赋予利益关系人原告资格，借“私人检察官”等力量来补充国家力量的不足。行政诉讼原告资格的拓展，不仅因应了现代社会经济生活及行政权发展的实践要求，而且体现着深刻的社会价值：

第一，符合“有权利必有救济”的法治主义原则要求。现代社会充满了权利。当今世界各国的宪法和法律中，权利性规范在内容上没有多大差别，然而不同国家的公民实际享有的权利却千差万别。这是因为权利的实现通常要受这样两个因素制约：一是事前的程序保障，二是事后的司法救济。虽然，作为国家权力有机组成部分的行政权本质上属于人民，维护并促进公民权益的发展是行政权的天职，然而，随着国家对社会生活的全面介入，在行政管理实践中公民权利遭受行政权的不法侵害实属难免。面对强大的行政权，若缺少完善的司法救济渠道，公民的权利是不能想象的。而在传统诉讼理念下，这种救济渠道至少是不畅通的。例如，假设政府机关不批准某公司排放有害气体或不允许其用有毒物质作食品着色剂，在这种情形下，该公司显然具备与行政机关争讼的资格；但政府若给与了许可，个人就很难获得向法庭申诉行政机关