远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的路径探讨-以绵阳市杨家镇为例(下).docx

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远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的路径探讨-以绵阳市杨家镇为例（下）

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4.3新型农村建设路径

新农村综合体是四川在总结全省新农村建设成片推进，特别是灾后重建新村建设的成功经验基础上提出的一个全新的新农村建设模式，重点强调设施的配套性、产业的规模性、人口的聚居性、城乡的整合性、发展的现代性[12]。杨家镇作为绵阳市统筹城乡发展的试点乡镇，具有开展新农村综合建设的天然优势。两个试点项目区的农民集中安置居住区在设施、产业规模、人口聚居程度、城乡关系等方面具备了新农村综合体的特征。这两个试点项目现在遇到的困难之一在于农民守土意识较浓，多数农民不愿离开世代居住耕耘的土地，这在我国是一种普遍情况[8]。如果能在集中安置区邻近范围内，统一安排每人少量的土地用作自食蔬果的耕作，既能减轻农民的经济负担，照顾他们对于土地的精神眷恋，也兼顾了生态效益和社会效益，使得新农村综合体的功能复合性和城乡整合性更强。

新农村综合体在原有的新村建设与基础设施之上更加强调产业支撑、公共服务和社会管理，这对于土地已经流转了的项目区内的农民更为重要。在团阳寺村，4个社共400多位村民的土地都流转给企业搞香草种植后，他们都不约而同地成了香草园的临时工人。2012年6月开始，团阳寺村成立了村级劳务用工合作社，将用工的定时法转变成了定额法；派工结构也有所调整。公司需要用工前会先与合作社取得联系，双方根据具体情况确定用工量，以每工50元一天计算出公司最后应支付的总价，采用轮流制，尽量保证每个人的劳动量均等。这一方式很好地解决了农民“窝工”、争抢工作岗位等问题。类似这种劳务用工合作社性质的协调机构将会成为新农村综合体软件建设中非常重要的组成部分。此外，项目区还可以通过农民入股企业等多种形式，解决土地流转后农民的生活保障和改善问题。

4.4管理机制保障路径

经济发展需求与土地资源保护之间的矛盾是城乡建设用地增减挂钩这一土地政策产生的出发点，解决这一矛盾需要建立严格的土地用途管制制度。我国需要在农村土地流转市场制度、适度规模经营制度、进城农民土地承包经营权退出补偿制度等方面探索构建新的机制。而针对土地增减挂钩这一政策，除了在用途管制方面需要严格对待外，在周转出的建设用地指标的分配方面则需要更加灵活的处理。周转出的指标要满足最急需建设用地的优先发展区域，指标周转可以跨越行政边界的限制，可在本市甚至本省进行统筹调剂。政策上也需要对土地挂钩项目有所倾斜，避免相关手续繁杂，造成实施进度慢的情况。

城乡建设用地增减挂钩实施的最小行政级别是村，上级单位一般只对村集体负责，而不会对村民个体负责。挂钩涉及的土地资金金额巨大又关乎村民的切身利益，如果基层工作组织不力、政策宣传不到位、财务不公开透明，很容易引起老百姓的不满，从而埋下社会冲突的隐患[13]。因此，要注意农村集体产权制度的建设。具体来说应该注意以下几个方面：一是建立长期稳定的土地登记制度；二是严格执行国家制定的宅基地面积标准[7]；三是上级政府应加强监督，尤其是乡镇对村级集体干部工作的监督、考核，或是成立第三方监管机构。要避免在“双挂钩”的项目中，模糊土地产权和利用边界，规避土地用途管制的做法。

城乡建设用地增减挂钩另一个非常重要的问题就是补充耕地的质量难以达到被占耕地的质量，许多地方只注重耕地数量平衡，出现了“占优补劣”的问题[14]。要解决这种耕地质量占补不平衡问题，在农村建设用地整理时应该十分注重复垦耕地的质量，将复垦土地的质量作为衡量“双挂钩”项目实施成效的一个重要标准，建立并完善耕地质量评价体系，补充耕地的数量要按等级折算[15]，真正做到建设用地指标与复垦耕地的数量、质量“双挂钩”，确保“耕地面积不减少，质量不降低”的原则得以实现。对项目区内农民的权益是否得到保障、挂钩后农民的生产条件、生活质量是否得到改善也要进行评估。

5结论与讨论

在城乡建设用地增减挂钩中，农村建设用地转为城镇建设用地，挂钩项目的经济效益主要来源于土地的级差收益[16]。但是，远郊乡镇由于自身的区位离城市建成区较远，土地级差地租效益并不明显，所以远郊乡镇实施城乡建设用地增减挂钩必须选择好时机、方式和项目。应当根据当地产业发展和生产方式的调整合理确定农村居民点的调整方式，选择适宜的产业转型和发展路径[17]。同时，也要充分尊重项目区村民自身的居住意愿，选择合适的安置方式。

对于像杨家镇这种政府本身经济实力不够雄厚的西部远郊乡镇来说，实施城乡建设用地增减挂钩，在资金筹措与保障方面，前期应以市场为主导，而后期在有了土地出让金的收益后政府和村集体应该逐步收回自主权；在产业转型发展方面，要依托现代农业，构建三次产业互动发展的格局；在新农村建设方面，要开展新农村综合体建设，积极努力地改