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论铁路改革的法治化路径

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喻文光（中国人民大学，北京100872）

［摘要］铁路行业的政企分开拉开了铁路改革的大幕，未来的改革道路需要法治来保障。立法先行是铁路改革成功的前提和保障。铁路与政府、市场以及社会的关系需要通过法律来确定；改革中国家利益、公共利益、企业利益和消费者利益之间错综复杂的关系需要法律来调整；改革的目标和步骤应当通过民主立法和公众参与的程序来确定。铁路改革立法的核心内容是理顺并确定铁路行业内的垄断与竞争的关系、铁路改革中的市场化与私有化之间的关系、市场竞争与政府监管之间的关系。铁路改革的关键是通过法律来构建有效的政府监管体制，明确监管的内容、方式和机构。

［关键词］法治保障；立法先行；垄断与竞争；市场化；政府监管

［中图分类号］D922［］A［］1008-9314（2013）04-0093-05

［收稿日期］2013-03-06

［作者简介］喻文光，女，中国人民大学法学院助理教授、德国法兰克福大学法学博士。

在2013年3月的国务院机构改革中，最引人注目的莫过于与共和国同岁的铁道部被撤并，新组建成立中国铁路总公司。决策者从政企分开入手，理顺铁路与国家的关系，扫清了铁路改革的制度性障碍，使新一轮的中国铁路改革破冰起航。［1］但政企分开只是铁路改革的第一步，之后还面临着更为错综复杂的诸多难题。在铁路改革漫长而艰难的航程中，需要法治来保驾护航。铁路改革的法治化道路主要体现在以下三个方面。

一、尽快修改《铁路法》是保障

铁路改革成功的前提铁路改革是世界性难题。各国因为交通、地理、经济以及文化条件的不同，铁路改革的路径和目标、经验和教训也各异。但从欧洲、美国和日本的经验来看，都是在法律的规范、引导和保障下推进实施的。铁路改革是复杂的系统工程且作为基础设施关系到国计民生。因此，在改革启动之前就需要设计总体规划，明确改革的目标和步骤，并通过立法程序使改革获得合法性和民主正当性。［2］例如，欧盟为了改变铁路竞争力日趋落后的局面，推动铁路在欧盟内的高效率跨境运输，通过先后三次颁布“铁路改革一揽子立法”，对欧盟铁路进行了重大改革。欧洲议会1991年颁布的第91/440/EG号指令被视为欧盟铁路自由化改革的奠基石，其奠定了欧盟网运分离的铁路改革的基本模式。该指令也是1998年颁布的第一个一揽子立法方案的核心组成部分。2004年5月生效的第二个铁路一揽子立法方案的核心内容是加速铁路网络和运输市场的开放。［3］2007年９月生效的第三个铁路一揽子方案（欧盟第2007/58/EG指令）要求全面开放跨境运输市场以及改善乘客权利等。欧盟的每一个一揽子立法都具体规定了改革的目的和时间表，使铁路改革有了明确的路线图。美国在铁路所经历的四个时期，即自由垄断、严格管制、引入竞争和放松管制时期，也都运用立法手段对铁路改革进行了规范。［4］日本在启动铁路民营化改革时也是立法先行。例如，1986年国会先颁布了日本铁路民改革的基本规范《日本国有铁道改革法》，规定了国铁拆分重组以及债务分配和清算的方案。后来又制定了一系列专门法律来为具体落实解决企业重组和债务清算问题。［5］由此可见，铁路改革前的总体设计和改革中的每一个重大决策都应该有法律的指引和保障，否则很可能会无功而返。德国铁路改革的历程验证了这一点。德国在历史上曾经进行了15次改革，但由于缺乏总体设计规划和立法保障，都收效甚微。直到1992年在欧盟铁路改革的影响下，制定了改革的总体方案，并修改宪法、制定铁路改革相关的法律规范，铁路改革才得以稳步有序地推进，并取得了成功。［6］

我国铁路改革政企分开的方向已经确定，但改革的总体目标和具体步骤尚不明确。如前所述，法治保障是铁路改革稳步前进的必要条件。铁路改革事关国民经济发展和大众利益，不能再依靠政策调整或摸着石头过河。在改革先行还是立法先行的路线选择上，应当坚定不移地选择立法先行。铁路改革的复杂性、艰巨性和长期性不能成为否定立法先行的理由，而恰恰是立法先行的重要原因。铁路改革中复杂、多元的法律和利益关系需要通过公开透明的民主立法程序来确定，不能给腐败留下制度空间；公正良好的竞争秩序需要通过法律来建立，不能使铁路行业从行政垄断发展成为企业垄断；改革的总体目标和发展道路需要通过法律来确立和稳定，不能使其随着领导人的更迭而变化。因此，我们必须通过立法来确定和落实改革的目标和步骤。铁路改革的目标不应仅仅是引入竞争，提高效率，还应该考虑到铁路的公益性质，应当将为民众提供满意安全、低成本、环保的铁路服务也列入改革目标。铁路改革不可能一蹴而就，必须循序渐进，分步骤、分阶段地进行。但每个阶段都应该立法先行。现阶段首当其冲的是修改《铁路法》。现行《铁路法》是计划经济的产物，其所确立的高度