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解决“三农”问题的三大战略抉择

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???经过多年来广大农民、农村基层工作者和一部分学者的呼吁，中共十六大报告、十六届三中全会决定和最近召开的全国经济工作会议，把高度重视并认真解决农业、农村和农民问题提到全部工作的“重中之重”的位置，这是一件十分可喜之事。现在一方面，要切实加大政府投入，国债和新增财政资金的合作重点首先向“三农”倾斜，加强农村基础设施建设，特别是加大对粮食主产区的扶持力度；加强农业科技储备和技术推广，提高农产品的产量和质量，增强市场竞争力；深化粮食流通体制改革和农村税费改革，减轻农民负担；并继续做好农村扶贫工作。另一方面，要认真研究并着手解决几个长期拖延未决的战略性问题：农村土地产权制度改革，农村基层政府的建制与自治，中国粮食安全的保障机制。

（一）

????许多城市居民和城里的干部没有意识到解决农村土耳其产权问题的紧迫性，是因为他们误以为，农村改革以来所建立的以土地家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，大体上能够保障农民的各项土地权益。事实却不是这样。改革开放以来，政府和土地开发商通极其廉价甚至无偿征地的方式，从农民身上取得的城市化“原始积累“的金额，已经超过了实行农产品统购统销几十年间用“剪刀差”获取的工业化“原始积累”的总额。国务院发展研究中心的一份报告指出，这一金额少于2万亿元。中国工业化、城市化的绝大部分牺牲都要农民来承担，这是不公平的。

????50多年来，中国农村土地产权制度经历了三个阶段。第一阶段是从土改到初级社。农村土地私有制在中国已经有悠久的历史，实行土地改革后，农地的占有状况趋于平等，同时也出现了新的土地出租和买卖现象。在农村合作化的初级社时期，农民以土地产权入股，一方面按劳分配，另一方面也按股份分配。第二个阶段是从高级社到人民公社。从初级社、转为高级社，意味着农民无偿地把土地产权奉献给集体，这是土地缺席变化中迈出的最重要的一步。人民公社会化初期的土地产权是最不确定的，先是公社（乡）所有，之后退为生产大队（管理区）所有，最后定为“三级所有，（生产）队为基础”。第三个阶段是从实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制和“撤队建村”以来。所谓“双层经营体制”，就是把土地产权划分为使用权、占有权和所有权，或者说田面权和田底权，前者归农户，后者保留给集体。人们常常忽略了在“撤队建村”过程中的土地产权变化。在撤队前，土地的所有权是在生产队（相当于后来的村民小组）这一级，《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有。”在撤队后，多数地方的土地所有权被上收到行政村（相当于以前的生产大队）。既然土地属于农民集体所有，这个集体的范围有多大至关重要。奥尔森在《集体行动的逻辑》中说得很清楚：“任何共同目标的完成或共同利益的满足，意味着一项公共或集体财产的产生。”“愈大的团体愈不容易生产最适量的公共财。”“大团体或者说潜在团体根本没有生产公共财的诱因，因为无论该公共财对团体整体而方是多幺有价值，都无法有效地促使个别成员愿意支付达成潜在团体利益的组织费用，或去承担必要集体经济的各种成本。”一个十几户、几十户的集体还是一个百余户、几百户的集体，农民从中体认自己看得见、摸得着的权益以及为维护这些权益而愿意付出的代价是大不相同的。

????现行农村土地产权制度主要存在三个方面的问题：第一，集体所有，产权模糊，农民缺乏抵抗基层政权及其利益共同体的巧取豪夺、保障自己的土地权益的明确法律依据，而且很少的一点征地补偿也不一定能完全落到农民手里。第二，农户的田面权既不能长期稳定（许多地方隔几年就要进行一次调整），也做不到“流转顺畅”（承包权尚水被确认为物权，出租、转让、抵押均无法可依）。第三，当农民因为迁徙而退出集体时，原来属于他的那一份田底权的转让得不到任何补偿。

????农村土寺产权制度改革的基本思路有两条：一是回到1952年，实行土改后的那种农民土地私有制；二是回到1954年，实行有点类似于初级社二的土地股份制（有人称之为按份共有制）。土寺共有村社（最好是以原来生产队的范围划定）的每一个成员都拥有自己的一份田面权和按份分割田底权的权利，并以法律文书的方式加以确认，可以合法继承、转让、抵押、赠送等，这样既有利于保障农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，向城镇迁徙。只要消除传统观念上的障碍，今后5年内就可以在各地试点基础上着手实行农村土地产权制度改革。

（二）

????隋唐以后的中国诸王朝，对县以下农村的治理，主要靠乡绅和胥吏，而不是靠官员。乡绅属于一种志愿服务者，胥吏则是一种劳役，是被强迫的无薪服务者。进入民国以后，由于进城读书做事和家属向城镇的迁徙，以及战乱与繁重的政府摊派的挤压，乡绅阶层逐渐从农村隐退，胥吏则逐渐被国家公务