澳门财政透明度研究-基于IMF守则的描述性分析.docxVIP

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澳门财政透明度研究

基于IMF守则的描述性分析

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一前言

自1999年澳门特区成立以来，澳门政府致力提升施政透明度，提出了多项公共行政改革的有力措施，并取得了一定的成效。踏入第三届特区政府，打造“阳光政府”成为澳门公共行政改革的突破口之一。要真正落实“阳光政府”，财政透明化（fiscaltransparency）是不可避免的重要环节。财政透明具有丰富的含义，目前尚未形成统一的定义。当前被广泛引用的是Kopits和Craig[1]提出的财政透明度定义。按照Kopits和Craig[1]的研究，财政透明是指政府向市民最大限度地公开关于政府结构和职能、财政政策意图、公共部门账户和财政预测的信息，而这些信息必须是可靠的、全面详细的、及时的、便于理解和进行国际比较的，让市民和金融市场正确地评估政府财政现状和政府活动的真实成本和收益，以及让市民了解政府活动目前和未来所产生的经济和社会影响。

从国际的经验来看，财政透明度的提升，可以防止或减少财政资源的无效运用或降低贪腐的可能性，把政府财政管理摊在阳光下，为公众对政府施政问题进行讨论创造了前提条件，也有助于国家治理能力的再提升[2]。事实上，澳门特区政府早在回归初期就意识到财政信息透明的重要性，以加强传媒沟通、公民互动、完善法律法规为着力点，按部就班地推动澳门公共财政透明化。2000年财政年度施政报告提到：“政府将加强合并后的基金会的运作透明度，透过社会的监督，进一步发挥其应有功能。”2002年财政年度施政报告强调：“明年将有更多公共投资项目展开，政府将增加招标等过程的透明度，加强监察，确保公平和质量。”2006年财政年度施政报告表明：“要进一步扩大政府工作具核心性、细节性和持续性的透明度，鼓励传媒和议政人士做政府的诤友，将公共行政置于市民和舆论更加有力、更具实效的监督之下。”2009年财政年度施政报告提出：“完善公共工程的承揽制度，扩大公共工程项目运作透明度。”

踏入澳门的第二个10年，第三届特区政府深化阳光政府建设，全方位提高公共部门运作的透明度。2010年财政年度施政报告强调：“特区政府加强信息沟通，推广政务公开，打造新时代的阳光政府。”2010年经济财政范畴施政方针也提出：“透过优化公共会计系统的各项功能，加强对各公共实体包括自治机构的财政监管，提高公共资源运用的透明度，保障公共财政资源得到有效的管理和运用。不断完善公物管理，提高政府采购的透明度和效率。”同时，澳门特区政府宣布为逾千亿澳门元的财政储备建立管理和投资制度，财政储备结余及投资收益等资料须定期公布，让公众知悉及监察。10年多以来，特区政府在推动财政公开的方针和政策方面愈加明确和制度化。

诚然，财政透明并不是一步到位，特区政府对财政透明度建设作了多次改革探索，取得了许多宝贵的经验。经过10年的发展，澳门积累了逾千亿的财政储备，多项大型工程、填海计划、澳门大学新校区、粤澳合作产业园等项目涉及大量资金的运用。如何在新时期下，进一步提升澳门财政透明度是值得关注的问题。为此，本文按照国际货币基金组织（IMF）订定的《财政透明度良好做法守则》所提出的标准评估澳门财政透明度的现状，并提出待改进之意见。

二澳门公共财政信息的供求主体

作为一种特殊的公共品，公共财政信息存在需求和供给的关系。一般而言，公共财政信息的供给者是掌握公共资源的机关和实体（主体为政府部门）。公共财政信息的需求方是纳税人及对公共财政信息有特殊信息需求的群体或个人。公共财政的透明化绝非是政府单方面行使权力的过程，更多是政府与纳税人、利益团体、传媒乃至全社会的互动过程。

（一）公共财政信息的需求者

1.纳税人

作为公共财产的共同所有人，每位纳税公民对政府资源的运用均拥有平等的知情权。公民一方面为政府提供税收收入，另一方面享用政府提供的公共服务。在公众监督的过程中，每位市民都是澳门政府财政信息的需求者。但是，究竟有多大比例的公民真正关心政府财政信息，则取决于公民素质和公民社会的发展水平。不可否认，澳门社会的公民意识正在提高，但真正关心财政资源运用的市民依然不多，尚未形成一支强大的监督力量。

2.立法会

澳门实行典型的立法监督体制模式。澳门立法会负责审核并通过政府的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告。全体立法会议员代表广大市民的共同利益，对政府预算部门和资金的使用实行监督与制衡，在此过程中，立法机构对政府财政信息具有强烈需求。

3.社团

澳门是一个社团文化高度发达的地区，在不到30平方公里的土地上就存在3000多个社团，常被称为“社团社会”。澳门社团发挥监督政府和约束政府的功能，也逐步成为民众参政议政的平台。我们也看到，不少社团领导和代表已进入各类政府成立的咨询性委员会，直