我国旅游市场的立法监管.docx

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~我国旅游市场的立法监管

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引言

A省一直都以发展旅游业作为其重点战略，并通过旅游业来带动其他行业的发展，从而推动经济的增长。从法学之视角来看，市场的有效运行需要配之以完备的法律制度与有效的监管体系。2013年10月1日，《中华人民共和国旅游法》（简称《旅游法》）开始施行，次年5月1日，A省及时颁布实施了《A省旅游条例》。然此条例的出台，仍不能有效调节控制日异月殊的旅游市场，强制购物、宰客等现象时有发生，B市游客毁容、导游威胁游客等旅游恶性事件层出不穷，旅游市场可谓乱象丛生。面对如此严峻的形势，2016年国家对《旅游法》进行了修订，A省亦自次年4月起开始实施《A省旅游市场秩序整治工作措施》，从七个方面入手，综合整治旅游市场的突出问题，以期旅游市场秩序根本性好转。基于此调研背景，笔者所在团队确定了A省旅游市场综合监管的调研主题，并将其细化为立法监管、执法监管、司法监管、社会监督、行业自律五个层次，选择B市作为A省热门旅游城市及旅游市场乱象之典型，在充分准备后前往B市进行了实地调研。本报告由笔者所在的立法监管小组成员共同完成，主要从立法层面对旅游市场综合监管进行调研，确立了权利义务对等的核心主线，从监管关系的两大主体——监管者（市场主体）和监管者（监管主体），以及旅游市场的长远发展入手，分析B市乃至A省旅游市场立法监管的问题及成因，并结合实际情况和调研结果给出相应对策或者建议。

A省旅游市场综合监管突出“综合”二字，它不仅在立法监管方面存在问题，而且在其他监管方面也存在弊端。立法监管中的漏洞不止报告中所列的内容，极有可能发生新的变化，出现新的问题。调研报告呈现的是调研过程中发现的亟待解决的问题的重要方面，为B市乃至A省旅游市场综合监管提出立法监管方面的有效建议。无论如何，重要的是加快建立健全配套旅游法律法规，以加强立法监管，从而加强综合监管，相信B市甚至A省的旅游市场、旅游业将破陈立新，获得蜕变，也获得更加健康和稳定的发展。

第一节立法监管在市场主体层面存在的问题

旅游市场以游客和旅游从业者为其核心主体，其中旅游从业者主要包括导游和旅游经营者。旅游市场主体的关键问题在于，立法对上述主体在权利保障与义务确定方面是不对等的。

一游客的权利义务规制

（一）游客权益保障与责任追究的立法现状

根据《旅游法》（2016年修订）的规定，其第二章第九条到第十二条均涉及游客权益保障。然就之后的条文来看，例如，第十三条：“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”第十四条：“旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时，不得损害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。”仅有少数条文涉及游客之行为限制，或者说是义务确定，但未提及责任追究抑或对应的惩处措施。再看《A省旅游条例》，其第六章法律责任，也未涉及游客义务、责任，更多是针对旅游经营者的惩处措施。此外，通过对一些旅游相关部门（如C县旅发委、某5A级旅游景区管理局等）的访谈，我们了解到，游客不文明现象较为突出，因此造成的伤亡事件层见迭出，随之而来的就是过度维权、恶意投诉以及巨额索赔等。综上，从与B市旅游市场主体息息相关的两部旅游法律法规中可以看出，游客权利与义务之设定是明显不对等的。在整个旅游市场中，作为消费者的游客虽处于劣势地位，然不能仅因此就采取“一刀切”之模式。保护应当建立在适度、合理的基础上，过为己甚亦是对他人权益之侵害。

（二）目前B市游客在维权方面存在的问题

1.部分游客维权意识弱，遭受不法侵害之后选择默默忍受

现阶段，我国游客的维权意识尚处于相对薄弱的状态，其权益遭受侵害之后，要么忍气吞声，要么维权中稍遇不顺就选择退却。当然，在自媒体迅猛发展的今天，维权成功案例亦非寥若晨星，不少游客通过微博、微信、发帖等方式诉苦、求助，从而引起社会公众及执法部门的关注，最终权益得以维护。然而这类维权引人注目之缘由，往往是游客已遭受异乎寻常之侵权，抑或是陷入极端恶劣之困境。譬如B市女游客被打事件，也是通过微博曝光，引起社会广泛关注，若非事态严重、骇人听闻，怕早已湮没于网络之中，何来维权？在调研过程中，笔者在DY古城和SX古镇随机抽取了50名游客，结果发现有高达30.19%的游客在遭受侵权行为之后会选择默默忍受（见图1-1），可见这些游客的维权意识之薄弱。然法律的生命力在于实施，若游客不能充分运用法律维护自身权益，而将其束之高阁，则法律的价值就无法得到体现。

图1-1游客解决旅游纠纷的方式

2.部分游客恶意投诉、过度维权

就过度维权而言，其情况较为复杂，权益维护之缘由有正当合理