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粤港澳大湾区金融合作中存在的法律问题思考与建议（2010~2012）
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内地与香港、澳门分别签订的《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（以下统称CEPA协议）大大促进了粤港澳大湾区的金融合作，成为粤港澳大湾区金融合作具有可操作性的主要依据。2010年和2011年广东分别与香港、澳门签订的《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》（以下统称《框架协议》）则进一步阐明了粤港澳大湾区金融合作的发展目标与方向。2012年获批的《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区总体方案》（以下简称《总体方案》）则成为粤港澳大湾区金融合作的首个正式法律文件。[1]粤港澳大湾区金融合作有利于具有地缘优势的广东借鉴香港、澳门先进的金融管理经验，并利用香港、澳门相对完备的金融基础设施，有利于人民币走向国际化，同时，能进一步巩固香港作为国际金融中心的地位，促进香港、澳门金融业的发展。尽管粤港澳大湾区金融合作硕果累累，但仍存在许多法律问题，为使粤港澳大湾区金融合作合法合理，有必要对此进行深入探讨并提出完善建议。
一粤港澳大湾区金融合作的依据在法律效力上存在瑕疵
粤港澳大湾区金融合作现有的主要依据是CEPA协议、《框架协议》以及《总体方案》等，但这些依据多为政策性文件，都在不同程度上存在法律效力的瑕疵，致使粤港澳大湾区金融合作缺乏法律支持。
（一）CEPA协议在法理上存在良性违宪之嫌
CEPA协议对粤港澳大湾区金融合作进行了详细、可量化、具有可操作性的规定，比如降低香港金融机构进入内地的具体期限要求，降低香港金融机构经营人民币业务的准入条件、允许符合一定条件的香港银行在内地注册的法人银行将数据中心设在香港，为香港银行在广东省内开设分行设立绿色通道、允许香港银行在广东省设立的分行和香港银行在内地设立的外商独资银行在广东省设立的分行在广东省内设立异地支行等。[2]
尽管如此，当抛开具体规定，从CEPA协议的签订主体进行分析时，我们会发现CEPA协议在法理上有良性违宪之嫌，这将导致CEPA协议的法律效力受到质疑。CEPA协议是商务部代表内地与香港财政司签订的经贸合作协定，亦即协议的缔约主体是内地和香港的经贸事务行政主管部门。从商务部代表内地签订CEPA协议的角度看，CEPA协议在国内法上无法找到相应的法律依据，其法律效力受到质疑。商务部代表内地缔约的依据为国务院办公厅下发的《商务部主要职责内设机构和人员编制规定》，该文件规定，商务部负责拟订并执行对香港、澳门特别行政区和台湾地区的经贸政策、贸易中长期规划；与香港、澳门特别行政区有关经贸主管机构和台湾授权的民间组织进行经贸谈判并签署有关文件；负责内地与香港、澳门特别行政区商贸联络机制工作；组织实施对台直接通商工作，处理多边、双边经贸领域的涉台问题。[3]然而，根据《宪法》第八十九条第（三）项规定，各部和各委员会的任务和职责应由国务院规定。根据《国务院组织法》第七条的规定，国务院设立办公厅，由秘书长领导。因此，国务院办公厅并不等于国务院，办公厅仅是协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构，其并不能以自己的名义代替国务院行使《宪法》第八十九条规定的相关职权，国务院办公厅的这一做法显然违反了《宪法》的规定。
此外，由于国务院办公厅规定商务部职责的行为缺乏法律依据，即使其发布的文件已经国务院批准，但因其不具备发布此类文件的主体资格，因此，其行为自始无效。亦即，从法理上而言，国务院各部委的职责目前并未有法律规定，商务部根据国务院办公厅规定的职责范围履职在客观上将因为缺乏法律依据而面临良性违宪之窘况。因此，商务部副部长依据国务院办公厅规定的商务部职责而代表内地签订CEPA协议的行为存在良性违宪之嫌，相应的，CEPA协议的法律效力也将受到质疑。
（二）《框架协议》难以成为粤港澳大湾区金融合作的法律渊源
《框架协议》是广东省政府与香港、澳门分别签订的促进粤港澳更紧密合作而制定的协议，为粤港澳大湾区的金融合作进一步阐明了目标和方向，成为粤港澳大湾区金融合作的重要政策依据。广东省与香港、澳门分别签署的两份《框架协议》均对金融合作进行了专门的条款约定，旨在推动跨境贸易人民币结算工作，支持粤港、粤澳两地金融机构互设分支机构、促进跨境投融资发展等。[4]但从法理上而言，《框架协议》仍难以成为粤港澳大湾区金融合作的法律渊源，其法律效力亦值得商榷。首先，《框架协议》是广东省政府与香港、澳门政府分别就落实《规划纲要》和CEPA协议而签署的政府间协议。上文已述，CEPA协议存在良性违宪之嫌，其本身在法律效力上存疑，据此签署的《框架协议》的法律效力亦将因此存疑；而同时，《规划纲要》又仅是政策性文件，不具有法律效
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