《公共行政学》第二章 行政环境.pdf

第二章行政环境

第二章行政环境

一、行政环境的含义

公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为

和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。

一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公

共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。公共行政环境分为一

般公共行政环境和具体公共行政环境，一般公共行政环境是指公共行政系统外部

的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自

然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化

和管理对象等。

二、行政环境的特点

1、复杂性。公共行政环境是多种多样的，是多层次、多结构的、是非常复

杂的。同时，这些公共行政环境要素不是孤立的，它们往往是互相交织一起，互

为因果，政治的、经济的、文化的和各种环境要素交织在一起，有时很难把这些

环境看成是单一的要素，甚至也很难分清公共行政环境的类型。公共行政环境也

是多层次的，如果把公共行政环境的多结构性和多层次性加上人为的因素，就使

公共行政环境更加复杂，更加难以确定。认识了公共行政环境的复杂性特点，才

能认识公共行政的复杂性和艰巨性。

2、约束性。公共行政只能在公共行政环境所提供的空间和各种条件下进行，

不能超越它所提供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约束。公共行政环

境有历史性的限制条件，意识形态提供的价值和行为的约束条件，传统文化所提

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供的约束条件等，它们共同对公共行政产生影响。公共管理不能超越历史和现实

所能够提供的各种条件。

3、特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差

异性上。其次，这种特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。

4、不稳定性。如果公共行政环境的变化幅度比较小，比较稳定的，是渐变

的，可以称之为稳态环境；如果公共行政环境的变化幅度比较大，可以称之为动

态环境。动态环境的特点就是它的不确定性。一般来讲公共行政环境是比较稳定

的。但是，公共行政环境有时也是不稳定的。公共行政环境的不稳定性可以分解

为两个维度：复杂程度和变化程度以及不可预测的突变性特点。

三、行政环境的作用

公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。它们之间

的关系是互相适应、互相作用的关系，是输出与输入的关系。公共行政环境决定、

限制和制约公共行政，公共行政必须适应公共行政环境。同时，公共行政对公共

行政环境也有能动作用，它可以影响和改造公共行政环境。公共行政环境对公共

行政的作用有的是直接的，如政治环境的作用；有的是间接的，如传统文化的影

响。公共行政环境作用并影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术。

这种作用和影响不仅仅来自行政系统的外部环境，同时也来自行政系统的内部环

境。

1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。公共行政环境是公共行政产

生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。

有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。

2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，

也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。

3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。

4、公共行政对公共行政环境也有反作用。公共行政的能动作用是研究公共行政

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环境的重要原因之一。公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，

选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。通过达成行政目标而达到

改善公共行政环境的目的。

对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学

教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。1936年他发表了《美国社会

与公共行政》，提出了公共行政与公共行政环境之间的关系问题。1947年他发

表了《政府生态学》，更加强调公共行政环境对公共管理的作用。但作为一门新

学科并没有形成。

二战以后，美国狂热地推销其价值观、社会制度和公共行政模式。他们乐观

而盲目地认为发展中国家只要采取美国政府体制就能够管理好国家。但事实并非

如此，这引起了美