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政府在基础设施建设运营联通中的作用
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第一节政府的参与度
1.政府仍保留极大权限
俄罗斯及中亚国家在有关铁路、公路、管道和电网的专门法中均明确规定政府在通道建设运营中的权限，且占较大篇幅。从法律条款可以看出，五国在通道建设运营中事权高度集中，政府权力包罗万象，相关法律强制性规范特点较强。如，乌兹别克斯坦要求含有外资的企业必须获得政府的强制性审批，只要是涉及基础设施建设、国计民生，涉及国家安全，涉及高新技术和资源利用开发，规定必须都要有相应部门签发的特殊许可证。
俄罗斯政府在铁路领域的权限包括：制定铁路领域的宏观政策和标准化文件、发放铁路运输领域特殊活动许可证、进行反垄断调节和监管、组织和保证军事或社会意义的铁路运输；指导铁路民防机动演习；对自然人和法人在铁路运输中的活动实施国家监管；规定收集、积累和分析铁路运输领域活动统计信息的程序；规定普通铁路运输领域国家政策优先方向；执行俄罗斯联邦法规定的其他相关功能等。
实践表明，政府事权高度集中是把“双刃剑”，一方面对大项目合作决策起到“直通车”的作用；另一方面使外国企业掌控风险的能力下降，不确定性因素增大。
从俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦的法律及国内情况看，虽然在经济转型过程中，在绝大部分非自然垄断行业中引入了竞争机制，国家垄断格局逐步打破，对自然垄断行业如管道运输业、铁路、公路、电力传输的管理体制也进行了初步改革，但总体而言，这些行业仍由国家垄断居主导地位。由于基础设施的准公共产品属性，所需投资规模大、建设周期长，需要筹集大量资金支持及出台相关政策扶持等特点，仅靠市场的力量无法保证其合理有序发展。为发展油气管线、铁路、公路等基础设施，国家多采取补贴政策或直接投资建设。在上述五国规范各行业的国内法中，都有专门的条款界定政府的作用，政府在通道建设、运营管理方面仍具有很大权限。
2.政府的主要功能
在铁路、公路、油气管线、电网的建设运营中，政府的主要作用表现在如下方面：
（1）对通道类基础设施的外来需求进行预测和总体布局规划，制订统一的基础设施建设中长期计划；
（2）规定特定领域国家调节机构的活动原则方向；
（3）对特定领域市场准入进行审批，包括批准项目、发放活动许可证、认证许可等；
（4）对特定领域参与者活动实施国家监管；
（5）规定特定领域活动的行业标准和执行程序；
（6）制定特定领域的国家投资政策；
（7）规定完成特定领域活动的预算拨款额度和计算标准；
（8）提供特定领域相关信息保证；
（9）制定政策引导资源配置，或直接给予财政支持，或制定相关政策吸引社会资本；
（10）组织建设项目实施，解决劳动力供给问题。
第二节政府间协议的作用
由于跨境铁路、公路、油气管道、电网的建设和运营涉及相关国家主权、经济问题、法律问题、技术规范、安全、环保等多方面的因素，仅依靠一般国际法，或一国国内关于通道建设运营管理的法律较难全面调节跨国管道管理，需要签订双边（多边）协议来进行协调规范。
中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦政府在跨境铁路、公路、油气管道和电网领域签署的主要合作协议见表8-1～表8-5。
表8-1跨境铁路领域
序号
签署协议名称
日期
1
《中国铁道部和俄罗斯铁路股份公司铁路客货运输合作协议》
2004年11月26日
2
《中国铁道部和俄罗斯铁路股份公司关于发展集装箱运输合作的协议》
2004年11月26日
3
《中国铁道部和俄罗斯铁路股份公司关于国际铁路联运货物运输电子数据交换的协议》
2006年3月21日
4
《中国铁道部和俄罗斯铁路股份公司关于相互使用大吨位集装箱运送出口货物的协议》
2006年3月21日
5
《中国铁道部和俄罗斯运输部、铁路股份公司关于在俄罗斯境内组织和发展快速和高速铁路运输的谅解备忘录》
2009年10月13日
6
《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于共同建设、使用、管理和维护中华人民共和国黑龙江省同江市—俄罗斯联邦犹太自治州下列宁斯阔耶居民点区域内黑龙江（阿穆尔河）铁路界河桥协定》
2008年10月28日
7
《中华人民共和国政府与俄罗斯联邦政府国际道路运输协定》
2018年6月8日
8
《中华人民共和国铁道部与哈萨克斯坦共和国交通部关于中哈国境铁路协定》
1992年8月
9
《中哈关于利用连云港装卸和运输哈萨克斯坦过境货物的协定》
1995年9月
10
《中华人民共和国政府和乌兹别克斯坦共和国政府铁路合作协定》
1996年7月3日
11
《中华人民共和国铁道部和哈萨克斯坦共和国运输和通信部铁路运输合作协定》
2004年5月17日
12
《中华人民共和国政府和哈萨克斯坦共和国政府关于中哈边境口岸及其管
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