全面二孩背景下上海0-3岁公共托育服务建设现状及对策.docx

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全面二孩背景下上海0-3岁公共托育服务建设现状及对策

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摘要：2016年实施“全面二孩”政策以来，人口出生率增长不明显，我国并未迎来生育高峰，“单独二孩”、“全面二孩”政策效果不及预期。根据我国卫计委调查显示，无力照看新生儿已经成为影响二孩意愿的主要因素之一。公共托育服务作为政府提供的重要公共物品有极强的正外部性与社会公益性，笔者通过分析上海公共托育服务现状，在借鉴国外经验，提出一系列公共托育服务建设对策建议。

关键词：全面二孩;公共托育服务

一、引言

自我国2013年推行“单独二孩”政策、2016年推行“全面二孩”政策以来，人口出生率在短暂上升后呈现逐年下降的趋势，说明计划生育政策已不是影响生育意愿的主要因素，高昂的育儿成本与短缺的托育服务已成为影响生育意愿的主要因素之一。我国0-3岁婴幼儿入托率仅为4%，远低于一些发达国家的50%。0-3岁公共托育服务的良好构建不仅能够解决现阶段社会的对于托育服务的迫切需求，体现了政府提供公共物品的能力，也有助于社会稳定与有序发展。

二、上海0-3岁公共托育服务现状

上世纪90年代经济体制改革后，福利性质的托育服务体系全面萎缩，公办幼儿园不再招收3岁以下儿童，单独的托儿所也逐渐停办，托育模式呈现从去家庭化到家庭化的演变趋势，政府部门支持有限，社会化托育服务供给严重不足。一方面，家庭化托育模式因缺乏专业性，面临较大压力;另一方面，社会托育机构缺乏统一标准，监管机构混乱。

从上海市的托育机构数量来看，独立设置的托儿所总数呈现逐年下滑态势，分布区域差异较大，无论在数量还是在分布空间上都存在较大缺口。单位提供托幼服务办所的积极性不高，大部分单位主要通过灵活的工作时间或是产假等方式，为职工提供育儿便利。社会化幼托机构以早教中心为主，主要满足3-6岁儿童的早教服务，并未涵盖0-3岁婴幼儿托育服务。

托育服务供需的不平衡不仅体现在托育机构设置数量和空间上，同时也出现在供需结构上。上海托育需求多样，主要体现在供给主体、托育时长、安全、空间距离、服务质量、收费标准等几大类。一般家庭在托育时优先选择公办托班，随后是民办托班，最后才是社会化幼托机构，但是从上海整个托育服务市场来看上述三者的供给数量并不符合需求倾向而是呈现一个逐渐递增的状态。

另外师资问题也成为制约上海托育服务发展的重要因素，由于编制问题、晋升渠道、收入水平、社会地位等问题影响，社会托育机构的职工门槛不清晰、来源模糊、专业素养不高、培训缺乏规范等情况，导致了现阶段托育机构从业人员流动性大，业务能力及专业素养不能满足0-3岁婴幼儿托育服务的需求。

三、国外0-3岁婴幼儿托育服务经验

（一）英国：“家庭支持”服务政策

英国在政策取向上高度重视公共政策对于家庭的影响，在有关保育领域公共政策制定时，强调家庭在“国家保育战略”和“十年儿童保育战争”的重要作用，帮助家长平衡工作与家庭，通过减免税收、发放补贴的形式，减轻家庭育儿成本，通过较长的亲职假为育儿提供客观基础。同时英国还呈现出“弱势优先”的倾向，即对于贫困家庭、育儿困难的家庭进行资源倾斜，保障基础托育服务。

（二）瑞典：中央集中管控，平衡市场资源

瑞典通过现金支持政策与时间政策的干预，加大国家在托育服务领域的财政支出，通过给予育儿补贴、带薪育儿假期，提升生育后的家庭保育现状。同时通过加强服务政策、财政政策、监督干预，参与性协助托育服务发展，制定行业准入规定、鼓励机构办学，加大对机构的高额投资进而强化中央管控，设立监督机构独立监管政府管辖的托育机构，从而提高托育服务供给水平。

（三）日本：多元化保育趋势

日本的托育服务由日本厚生省儿童家庭局负责管理，中央儿童福利委员会负责监督，各地方政府主导幼儿保育工作的实施。日本通过推动多元化保育机构的建设，形成由认可保育所、认定幼儿园、家庭保育、小规模保育、一定场所内保育、入户保育、地方单独事业保育、企业主导型保育等多种保育模式，解决保育“机会”问题，消除“待机儿童”，从而达成保育市场资源平衡的状态。

四、0-3岁公共托育服务体系建设对策

（一）加快多元化公共托育服务体系建设

由于上世纪经济体制改革，政府在社会托育服务体系中缺位，导致了现阶段我国托育服务整体较为混乱。中国人口体量与经济发展水平与一些发达国家还存在一定差距，在公共托育服务提供方面不能单纯套用发达国家普惠性质的托育服务政策，应率先承担“托底”责任，加快公办性质托育服务机构的建设，提升收托能力，满足急需照料儿童家庭的基本日托需求。可以依托社区活动中心或公共社区服务中心建立幼托联系点，依靠固定场所、社工等固定人员或招聘具备专业技能的看护人员，解决基本日托需求。在承担“托底”责任的前提下，可以积极探索社会共同参与模式，通过购买服务、多元参与等方式，逐步引入企事业单位、民营企业、社会团体等