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公众参与在公共治理中的角色与实际运用研究

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摘要:“厦门PX事件”已经成为当今政府执政方式改革的样版,促使政府开始关注如何处理不断成长的市民社会与公共治理的关系,如何将民意纳入到公共决策中。市民社会的兴起引起了公众不断成长的参与意识。政府需要积极回应公众的诉求,及时化解政策危机,以追求公共治理的新局面。公共治理很大程度需要将民意通过公共参与的方式引入到政府的政策制定中。

关键词:公共治理;善治;公众参与;市民社会;民意

中图分类号:D632.9文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)30-0205-03

2007年发生的“厦门PX事件”①折射出了传统行政管理体制存在的问题,同时也反映出了政府在新的发展阶段不断改进执行方式和手段,提升执政水平的一些变化。这个事件具有典型的意义就在于,它将以一次生动的实践来促发公共管理向公共治理的转型,揭示了在政府公共管理过程中,公民参与如何影响和改变政府的行为。

公共管理是西方发起的对政府改革的一种新的模式,它是为了维护、实现和公平地分配公共利益而由公共管理主体对社会公共事务依法进行的管理活动[1]。公共管理理论是在传统的公共行政学基础上发展起来的,历经了新公共管理和新公共服务等发展阶段。新公共管理和新公共服务理论区别于传统的政治统治学说的标志在于强调政府并非公共事务管理的唯一主体,尽管它是很重要的或者说是居于主导地位的公共管理主体。在处理政府、市场和公民社会三者的关系时,新公共管理理论开始表现出了政府与其他二者合作的发展趋势。

面对全球化和不确定性日益增加的大变革时代,各国政府都在寻找一种更好地适应环境的新的治理形式,以便在经济的竞争中赢得优势并让社会获得有质量的持续增长[2]。治理理论正在成为当今政府改革和发展的指导方针。治理理论认为,公共管理要依靠政府和社会组织势力通过面对面合作方式组成的网络管理系统,强调社会管理力量的多元化和有效政府的重要性[3]。政府与公民社会的合作以推动公共问题的解决成为政府行政体制改革和观念变革的一种崭新的潮流。

根据俞可平教授的观点,治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。治理的目标或说理想状态是善治,即使公共利益最大化的公共管理过程。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。善治的基本要素有以下六个:(1)合法性(legitimacy);(2)透明性(transparency);(3)责任性(accountability);(4)法治(ruleoflaw);(5)回应(responsiveness);(6)有效(effectiveness)。善治是政府与公民之间的积极而有成效的合作,这种合作成功与否的关键是参与政治管理的权力[4]。公共参与是政府与公民之间合作的基础和前提,也是政府与公民互动的有效形式,是善治理论的精神内核。

当然,需要指出的是,公众参与是在一定的社会条件下才逐步发展起来的。在“厦门PX事件”中,从参与主体上看,主要是由城市中的中产阶层人士和专家发动的多数利益相关阶层参加的,在参与的方式上表现出了极大的理性、智慧和自发、守法,这种表现无论如何都应该归功于改革开放以来一个渐渐独立的市民社会的发展。市民社会是与政治国家及其代表政府、市场相对应的政治范畴。随着中国经济的不断发展,市民社会对于影响他们利益的公共事务和公共议题的关心,正在成为推动政府无论是在决策还是在行为上转变的一项极为强大的力量。市民社会发展的显示标志是独立的第三部门和社会民间组织的成立,他们往往代表本组织所有成员的利益在社会权威和资源分配方面与政府、市场进行协调。在“厦门PX事件”中,我们同样看到了来自第三部门连同市民个人自发的组合联盟在对抗政府的决策。市民社会的成长和兴起正成为公众参与最为厚实的基础。

善治理论强调政府要积极回应公众诉求。回应性强调公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。回应性越大,善治的程度也就越高。在“厦门PX事件”中,存在着多重民意诉求回应的缺失,从而引发了大规模的对政府公信力的质疑。政府没有对公众的诉求积极及时有效地回应而引发了政府危机。

公众诉求的范围极为广泛,类型多样。当多数公众的诉求具有共性时,就形成了民意。民意需要表达。政府无论是在决策还是在政策执行时都要注重倾听民众的意见,体察民意,这就需要一个民意表达的渠道来沟通二者。民意表达渠道具有正常渠道和非正常渠道之分