政府参与、农民自组织与土地流转价格确定.docx

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政府参与、农民自组织与土地流转价格确定

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一引言

土地是城市化进程中不可缺少的资源，现行土地征用、转让制度在为中国经济快速发展、城市化迅速提高方面提供了资源保障。但越来越多的研究表明，农户对现行的土地征用、转让制度越来越多地持不满意态度（钱忠好等，2007），而且2003年以来，信访总量一半以上的问题是关于征地与土地流转的（冀县卿等，2007）。随着城市化进程的加速，出现了大量的土地纠纷，使农民越来越不满当前的征地制度，出现了不少农民个体甚至集体抵制征地的现象。据相关研究，农民对现行制度不满的原因主要是土地征用补偿标准偏低，征地程序不规范，农民组织化程度低等（王小映，2003；钱忠好，2004）。此外，农民缺乏知情权以及土地对农户具有多重保障功能等（钱忠好等，2007），也是农户越来越不愿意出让土地的原因。对湖北302个农户进行调查的结果表明，户主受教育年限、是否具有非农就业技能、对征地补偿的满意程度是影响农户征地意愿的主要因素（穆向丽等，2009）。而康岚（2009）对上海、商丘、沈阳以及湛江四市的失地农民进行了抽样调查，对调查结果的研究表明，影响农民征地意愿的因素包括抗风险能力、社会保障水平、可持续发展机会等。因此，在征地过程中我们不能仅仅依赖单纯的征地补偿，而应该关注农民失去土地以后能否顺利实现由农业向非农产业就业的转变。在对土地流转的研究中，农民非农就业机会、土地流转收益获得的可能性、农民的受教育年限、非农就业的经历以及人均土地面积等是影响农民土地流转的主要因素（赵晓秋等，2009；金松青等，2004；田传浩等，2004）。

在征地过程中，农民的合理权益为什么会被不断地“合法”侵占？不同的研究挖掘出了不同的原因，主要包括以下几种观点。第一，农村土地权利主体地位模糊，为各利益主体与民争利找到了“合理”借口（吴靖，2010）；第二，现行政治体制下，中央和地方财权与事权不平衡，迫使地方政府为促进经济增长而不得不依赖土地财政（刘宗劲，2009）；第三，在农地非农流转过程中，农民、政府和企业之间不对等的地位与农民缺乏组织和相关专业知识，弱化了农民充分参与农地流转过程的能力，使农民长远利益不能得到保障；第四，政府在土地征用和供给过程中处于双向垄断地位，造成农地和非农用地价格失衡，侵害农民利益的同时降低了土地资源配置效率，催生了城市房地产泡沫（蔡继明等，2010）。

出于对农民权利的维护，学界对于改革现有土地制度给出了以下不同的方案。第一，将农村土地国有化，即变虚位的集体所有为农村土地国家所有；第二，将农村土地私有化，即变虚位的集体所有为农村土地农民私有。前者有利于将征地过程中复杂的利益关系简单化，有利于国家对土地的规划和使用；后者则有利于保障农民的权益，调动农民积极性对土地进行长期投资。尽管二者都力图明确、统一土地权利主体，但实际上二者都与《宪法》等相关法律对于农村权属的规定不符，因此在短期内缺乏实施的可能。此外，也有学者提出在坚持当前集体所有的前提下，通过明晰集体这一主体的内涵与权利边界，即通过将集体明晰为村小组、村并界定集体的使用权、收益权以及处置权边界等，来化解当前征地中存在的问题（蒋南平，2009）。

其实产权归谁所有并不是特别重要，关键是由谁来使用的问题。因此，将农民的土地使用权物权化也可以实现保障农民土地权益，并有利于土地使用权和收益权分离，为土地流转创造条件（许经勇，2008）。由于农村土地征收使用过程中涉及多重利益主体，包括中央政府、地方政府（含村集体）、企业和农民等，因此，尽管所有权主体缺位、所有权边界不清是当前农村征地的症结之一，但即使使用农村土地彻底国有化或私有化这种极端的确权方式，也不一定能提高农村土地效率并合理保护农民的根本利益。问题的关键在于农民与企业能否公平对等地按照市场规则就土地使用权流转进行博弈？如果可以实现农民与企业之间对等的博弈，农民就可以通过获得土地所有权（也就是土地私有化）来实现自身收益的最大化。如果不能，那么，是什么因素扭曲了正常的市场博弈行为？政府介入土地流转过程能否纠正扭曲的市场行为？有没有什么方式可以在政府不介入的条件下实现农民与企业的对等博弈？

对于上述问题的回答构成了本文的主线。结果发现，政府参与土地流转过程并不会提高土地流转价格，从而使农民土地流转收益得到保障，相反还可能压低土地流转价格，降低土地利用效率，进而损害农民利益。真正有效保障农民土地流转收益的方法是，通过组织化、产业化改变土地流转过程中农民与企业严重的信息不对称与博弈不对等的局面。

本文结构安排如下：第二部分分析不同目标取向的政府对土地流转价格以及农民收益的影响；第三部分分析农民与企业博弈处于劣势地位的原因；第四部分为结论与