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浅谈中小金融机构问题处置和改革

近年来，中小金融机构已成为我国金融体系的重要组成部分，随

着内外部经济形势的变化，对中小金融机构的风险管理和风险处置能

力也提出了较高要求。本文从我国中小金融机构经营中的风险出发，

结合当前国内风险处置现状和国外经验，提出中小金融机构的风险处

置的建议。

一、目前中小金融机构存在的问题

（一）内控问题

当长期以来，中小金融机构经验较为欠缺，组织构成以及内部管

理基础比较薄弱，内控机制不健全，管理相对于大型金融机构来说粗

放，风险管理框架落后于业务创新的速度，特别是一些便民利民的新

网络交易等系统仓促上线，技术人才缺乏，对未来的发展产生了强大

的影响力。

（二）信用问题

信用风险是金融机构面临的主要风险。中小金融机构多数属于经

济欠发达地区的地方性银行，经营受到政策指引的影响较大，多数肩

负着扶持小微企业、支援地方建设的任务。这就使得中小金融机构在

筹资吸储、放贷集中度等方面存在较大的风险。此外中小金融机构所

处地区的金融体系对政策具有强烈的依赖性，受政策的变动，容易造

成金融机构的风险增加，影响正常持续发展。

（三）流动性问题

流动性风险也是中小金融机构面临的一大重要问题。中小金融机

构虽然发展迅速，但是成立时间相对较短，经营规模和市场规模还比

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较小，在市场认可度上偏低，建立授信、获取稳定流动性方面门槛较

高与大型商业银行之间存在一定的信用利差。一方面，受地域影响较

大，揽储能力有限。另一方面，贷款流向集中度高，放贷对象和放贷

时间比例失调，资金需求上表现为贷款额度小、分散性强、贷款时间

上集中度高的特点，也容易造成流动性风险。

二、我国金融机构风险处置现状及问题

（一）法律层面缺乏清晰明确的有序处置机制安排

目前，我国金融机构风险处置的法律条款，包括《中国人民银行

法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等法律

法规，相关规定非常原则，仅授权监管机构在特定情况下采取接管、

托管、重组、撤销或清算等措施，没有形成一套完整的有序处置规则

体系，可操作性差、法律效力不足、规则不明。

一是立法方面缺乏顶层设计，呈现碎片化特征。相关法律法规缺

少可供实际操作的具体规定，不同位阶的规则之间未能有效衔接，没

有清晰地界定出问题金融机构从早期发现、制定恢复与处置计划、制

定分类处置方案，到损失分担、清算退出的完整架构。

二是缺乏明确的处置启动标准。根据现行规定，处置程序启动前

提通常是金融机构违法经营或其行为严重危及自身稳健运行，损害存

款人、保单持有人、投资者合法权益或公共利益等，但缺乏一套清晰

具体的指导规则和可量化的标准，导致实践中容易丧失最佳处置时机。

（二）实践中市场化、专业化程度低，刚性兑付广泛存在

主要表现在：一是预期不稳。由于相关处置安排和赔付均是个案

谈判，缺乏法定程序规范和时限要求，也缺乏法定的处置工具、权限、

损失与责任分摊方式，无法形成稳定预期，不利于及时遏制恐慌和风

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险传染。因此虽然有广泛的政府兜底预期，近年来我国仍然发生了多

起小型银行挤兑事件。

二是成本高昂。目前我国金融机构风险处置主要依赖公共资金，

没有法定的损失分摊机制。这种做法强化了政府兜底的刚性兑付预

期，弱化了市场纪律的硬约束，带来严重的道德风险，损害了金融体

系的长期活力与竞争力。

三是效率低下。政府主导的处置模式缺乏专业性，其着眼点通常

是维稳和保护地方相关企业和机构，可能不愿主动暴露存在的问题，

更不愿意及时主动采取风险处置措施。而监管部门由于担心金融机构

倒闭会被认为是监管失败，出现风险后也可能希望推迟处置时间。

三、金融机构风险处置国际经验

（一）金融机构处置机制国际标准的发展历程

金融机构处置机制的国际标准是最近几年才形成的新生事物，此

前各国并未普遍建立有序处置机制，多数国家都通过政府和央行为问

题金融机构的处置和重组提供公共救助。欧美各国政府和国际组织在

此次危机后采取的改革措施都借鉴了美国联邦存款保险公司（以下简

称“FDIC”）的特别处置模式。从2011年到2016年，金融稳定理事

会（以下简称“FSB”）和欧盟陆续出台了一系列政策性