基于主体功能区的区域公共管理困境及新路径探索.docx

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基于主体功能区的区域公共管理困境及新路径探索

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郭恒

（河池学院）

摘要：在区域一体化和新国土空间规划--主体功能区建设的大潮下，传统区域公共管理受到严重冲击并陷入困境。在此形势下，整体性治理作为区域一体化进程中公共管理的新兴理念其与主体功能区建设的有效结合必然成为区域公共管理的有效新路径。笔者在传统区域共管理困境进行深入分析的基础上，对这一新路径进行相关阐述。

关键词：区域公共管理困境；主体功能区；整体性治理

作者简介：郭恒，河池学院教师，安徽安庆人。

长期以来，区域公共管理作为区域发展过程中的核心问题一直倍受政府和学界的广泛关注。关注总是与问题的存在息息相关。当前传统区域公共管理存在的问题日益暴露无遗，“低效率”、“权威碎片化”、“职能分散化”等等问题的存在把区域公共管理带入举步维艰的困境。面对这些问题的存在，学界开始就区域公共管理的新路径进行探索，在众多的相关研究中，整体性治理作为学者们的宠儿有望成为区域公共管理的新出路，同时主体功能区概念的提出，又使得整体性治理与主体功能区建设相结合成为一种必然。

一、传统区域公共管理的困境

本文将其归纳为以下几个方面：

（一）区域“共同利益”与地方利益的博弈。利益永远是最佳向心力的来源，在共同利益的驱使下区域政府实现合作，并共同解决区域内公共问题和提供公共产品。但在当地方利益与公共利益冲突时，原处于合作状态的各地方政府会毫不犹豫的偏向属于自己的地方利益，这也就会使区域合作受到破坏乃至破裂。尤其是在“政绩等同GDP”的考核制度下，区域公共利益常常难逃“公地悲剧”的下场。区域公共管理和公共物品的供给一般更多体现在长远效益和集体利益上，有着为官一任只关心自己政绩的地方政府行政人员，在这种“大家”和“小我”博弈中更多的是关心自己的利益。博弈中的地方利益的胜出，直接就导致了区域公共管理过程中区域公共问题的出现和地方之间的恶性竞争。主要表现在区域环境破坏严重且无人治理，区域产业同构化严重等方面，在环境方面，忽视生态的竞相发展衍生一系列的环境问题，而“搭便车”的心理作用下治理也成为口号，最终区域共有的环境问题日渐严重。在产业发展方面，缺乏大局意识的重复性建设和雷同性产业布局在区域内肆意繁衍，而最终多因导致区域相同产业间的恶性竞争或因不适合本区具体情况而被迫停止而告终。

（二）区域政府合作缺乏长期有效的协作机制。传统区域政府间的合作一般是通过会晤和协商来就某些区域公共管理事务或公共物品的供给达成一些口头承诺或协议，然这种合作一般多是就具体问题的解决为前提的，且问题解决之后即为终止。这种短期的合作也就多成了“头痛医头脚痛医脚”的临时性药方，且基于区域“共同利益”和地方利益的博弈，在具体合作进程中，各地方政府都是各有各的调，难以有效地协作解决问题。长期有效的区域政府合作协作机制一般是基于长期共存利益而存在的，没有这种长远利益的存在，政府合作长期有效协作机制也就缺乏原动力。再者当前我国各级政府还处在于全能型政府向服务型政府转变的过渡性阶段，距“小政府，大社会”的目标还有一定的距离，政府职能延伸到社会各个领域扮演一个近乎全能的角色，政府作为中缺乏合作意识。

（三）区域政府合作形成的决议缺乏权力性。当前，我国区域政府合作的决议由地方行政长官联席会议形成的某种协议或口头性承诺，这种决议一般并不具备法律效应，在具体合作的执行中缺乏权威性和约束性，甚至在不愉快的合作的它将只能是一纸空文。且由于区域政府合作没有一种长期有效的机制，一般都没有建立相关的合作机构，即便建立了一些诸如合作执行办公室之类的机构，在执行合作形成的决议过程中，也将因其自身的临时性和缺乏权利性导致决议的执行难以落实。

二、区域公共管理的新路径—整治性治理

（一）整体性治理的起源。在新公共管理理念风靡世界几十后，20世纪90年，西方世界在对新公共管理所存在问题的反思基础上，面对政府改革所面临的“碎片化问题”开始了一轮新的寻求“公共部门协调机制和改革”的运动，开始有人提出“整体性政府”、“网络治理”、“水平化管理”等各种理念。这些理念的都有一个共同之处，即通过制度化和有效地“跨界合作治理”以解决复杂棘手的公共问题,增进公共价值。[1]而这个共同之处的根本也就是整体性治理的理念。在对新公共管理的批评的基础上，以佩里·希克斯和帕却克登·力维学者们开始提出了整体性治理模式(holisticgovernance)。[2]希克斯认为,整体性治理作为一种解决问题的理念,它针对的是新公共管理运动所强化的碎片化问题。他还认为,具体到功能上,整体治理针对的是碎片化带来的以下问题:一是转嫁问题,让其他机构来承担代价。二是互相冲突的项目。三是重复,它导致浪费并使服务使用者感