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湿地保护地方法规立法分析

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湿地保护地方法规立法分析

湿地是自然界最富生物多样性的生态景观和人类最重要的生存环境，不仅蕴藏着丰富的生物和非生物资源，而且具有巨大的环境功能和生态效益，被誉为“地球之肾”和“物种基因库”，保护湿地对于维护生态平衡、改善生态状况和实现经济社会可持续发展等具有极为重要的意义。2012年5月30日，《浙江省湿地保护条例》（以下简称《条例》）经浙江省十一届人大常委会第三十三次会议通过并正式颁布，自2012年12月1日起施行。

一、湿地保护立法背景

浙江湿地资源丰富，据2011年调查统计，全省面积8hm2以上的湿地分布有5大类23型，总面积111.01万hm2（不含水田面积），占浙江区域总面积的10.9%；湿地总面积中，天然湿地84.35万hm2占75.98%，人工湿地26.66万hm2占24.02%；国际重要湿地967hm2，国家重要湿地7.26万hm2，自然保护区湿地0.54万hm2，其它重要湿地36.12万hm2。湿地区分布有高等植物513属158科1182种，野生动物91目452科1988种，湿地植被11个植被型129个群系；湿地珍稀濒危动物种类多，国家Ⅰ级重点保护17种，国家Ⅱ级重点保护65种，浙江省重点保护21种，“三有”动物①81种，IUCN②濒危鸟类36种，列入《中日两国候鸟保护协定》③鸟类115种，列入《中澳候鸟保护协定》④鸟类58种。

浙江湿地保护形势严峻，面临的主要问题是天然湿地面积减少、湿地质量下降、湿地功能退化等，主要表现在：一是随着全省经济的快速发展，各类生产经营活动对湿地资源利用强度不断加大，诸如建设、农业、居民生活用地以及过度围垦等原因，造成湿地面积和数量下降；二是过度渔猎、栖息地减少和环境（水质）污染等原因，造成湿地生物多样性下降，导致湿地生态功能退化，湿地综合效益得不到正常发挥。制定条例是维护浙江生态安全，保障经济社会可持续发展的战略需要；是实现科学保护管理，解决湿地保护存在问题的现实需要；是推进湿地法制建设，依法保护湿地的根本需要；是履行国际湿地公约，建设生态浙江省的迫切需要。然而，国家湿地立法由于种种原因没有出台，有关湿地保护的法规和规章也不够健全，为此，湿地保护地方立法迫在眉睫。

二、条例主要内容立法分析

（一）湿地法律概念界定

1.《湿地公约》⑤中的湿地概念

湿地是指天然或人工的、长久性或暂时性的沼泽地，泥炭地和水域，蓄有静止或流动、淡水或咸水水体，包括低潮时水深浅于6m的海水区。按照此定义，湿地包括沼泽、泥炭地、湿草甸、湖泊、河流、滞蓄洪区、河口三角洲、滩涂、水库、池塘、水稻田以及低潮时水深浅于6m的海域地带等。

2.条例湿地定义

法律概念是法律的构成要素之一，湿地法律概念界定是立法需要确认的首要问题。对于一部法律法规，其调整对象内涵与外延的准确性决定了该法律法规所调整范围的边界程度，从而确保该法律法规不会与其它相邻法律法规发生管辖冲突。目前，湿地保护没有直接的上位法，湿地在我国法律上也没有明确的界定，结合浙江湿地的种类和特点，《条例》依据《湿地公约》中的湿地概念作了新的法律定义（第三条第一款），同时对湿地资源也作了界定（第三条第二款）。《条例》关于湿地的定义区别在于增加了“适宜野生生物生长”和“具有较强生态功能并列入县级以上人民政府保护名录”两个限制，主要目的一是排除全省128.9万hm2的水稻田，二是进一步划定保护范围；主要原因一是没有必要，二是没有能力，三是土地资源制约，四是实施有重点的保护。

3.条例适用范围

《条例》第二条规定：本省行政区域内湿地的保护、利用和管理等活动，适用本条例。立法调整范围涵盖了湿地保护的全过程，是湿地保护的基本法；同时，法律对概念的定义比较严谨，与通常的理解不一定一致，要结合《条例》对湿地的法律定义来理解。

（二）湿地保护管理体制

1.成立湿地保护委员会

根据《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》文件（国办发〔2004〕50号）和浙江省人事厅批复的省林业厅“三定方案”有关职能精神，《条例》要求省政府成立湿地保护委员会，组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题（第六条第一款），有关省湿地保护规划编制、省重要湿地名录确定等须经省湿地保护委员会讨论同意，切实将湿地保护重大事项的组织和协调落到实处；《条例》同时明确了省湿地保护委员会组成部门单位、湿地保护日常工作承担部门、市和县（市、区）人民政府成立湿地保护协调机构（第六条第二、三款）。《条例》的这一规定在目前的地方立法中尚属首创，既妥善解决了湿地保护管理部门职责交叉的问题，又增强了执法的可操作性，充分体现了浙江湿地保护工作的创新管理与地方特色。

2.实行综合协调、分部门实施的管理体制

省人大在立法过