北京城乡结合部管理体制改革发展思路.docx

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北京城乡结合部管理体制改革发展思路

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改革开放以来，北京城市化进程明显加快，但是城市周边地区的管理体制改革比较滞后，在城乡结合部地区形成了“无人管、不会管、无力管、不愿管”的局面，导致“脏、乱、差”等问题屡治不愈。要根治城乡结合部地区的顽疾，长远来看必须消除城乡二元结构、缩小区域间经济发展差距，当前则需对城乡结合部地区进行综合体制改革。

一近郊区城乡结合部的基本情况

城乡结合部指城市建成区与非建成区的接壤地带。北京市的城乡结合部从狭义来看，指中心城区与近郊区的接壤地带，从广义来看，还包括远郊区县的卫星城与其周边乡镇的接壤地带。这些地区存在城乡人口混居、街乡管理界限不明、农民无地可种等区域特征。由于中心城区与近郊区接壤地带的问题更为突出，也更具代表性，本文选取了朝阳、海淀、丰台三区没有农业用地，或人均耕地面积低于0.5亩的127个行政村作为研究对象。通过调查发现，近郊城乡结合部地区在土地、人口、经济等方面具有明显的特点。

一是城市绿化占地和宅基地占地比例高。在接受调查的127个村中，农村集体土地总面积34.3万亩。其中，城市绿化占地面积为12.3万亩，约占35.9%；第二、三产业用地8.8万亩，约占25.7%；宅基地面积6.4万亩，约占18.7%。

二是城市居民人口、外来人口比重高。据调查，在127个村中居住的总人口105.7万人。其中，本地农业户籍人口18.9万人，占17.9%；本地城市居民人口15.4万人，占14.6%；外来人口71.4万人，占67.5%。在城市居民人口中，有5.9万名征地转居人员，约占当地城市居民人口的38.3%。

三是本地农民老龄化问题比较严重，劳动力就业率低。农业户籍人口中，男60岁以上，女50岁以上的农民有4.5万人，占城乡结合部地区当地农民总人口数的23.8%。农村劳动力人口约为12.4万人，仅占农业户籍人口65.6%。在农村劳动力中，从业人员有8.4万人，占67.7%，另外约1/3的农村劳动力未能实现就业。

四是农民享受集体福利多，但纳入社会保障体系的少。在被调查地区，有11.1万农民享受村集体福利，占被调查地区农民的58.7%。但是，参加农村社会保障的农民只有1.9万人，仅占10.1%。

五是农村集体资产总量大，但利润率较低。127个村的集体经济总资产232.4亿元，净资产92.9亿元，集体经济总收入127.5亿元，但利润仅有14.6亿元，资产利润率仅为6.3%。

二城乡结合部管理体制存在的主要问题

（一）城乡管理体制不能衔接，导致无人管、不会管

一方面，城市结合部村委会和社区管理界限模糊，在有利可图的地方争着管，但是在无利可图或管理棘手的领域无人管。在城乡结合部地区，城市、乡村管理体系并存，有些地域同一栋楼房内的住户，有的是农民，有的是居民，归属不同的管理渠道，这种乡街交叉、农居混合现象使管理很难到位。如海淀区东升乡原大钟寺村改制为居委会后，行政上分属北太平庄和双榆树街道管理，但土地仍然属于集体，由东升乡管理。在这种体制下，街道和乡村往往从部门利益出发，对于有经济效益、能出政绩的领域争相加大管理力度，而将那些投入大、管理难度大的领域作为包袱甩给对方，如环境卫生、公共厕所等社会公共服务领域。

另一方面，农村与城市分属不同的管理体系，城乡结合部地区完全交由城乡任意一方来管理，都会导致“不会管”。农村管理和城市管理有很大区别，农村管理对象主要是农民，管理内容通常是发展经济和进行经济利益分配；城市管理对象主要是各种不同产业、不同来源、不同经济成分的单位和居民，管理内容主要是社区服务。城乡结合部处于农村向城市过渡的阶段，无论沿用原来的农村管理方式，还是完全采用城市社区管理方式都会出现各种问题，产生各种矛盾，出现“不会管”的现象。

（二）公共产品和服务供给的经济社会效益严重外溢，管理成本大幅提升，严重削弱了基层管理人员的积极性，产生无力管、不愿管的现象

城乡结合部地区公共产品和服务的供给成本高，无论由街居还是由村级组织来承担社会管理责任和提供公共服务，都需要支付额外的管理成本，产生经济社会效益外溢问题。一是农民、居民、外来人口居住混杂，基层管理负担很重。目前针对城乡结合部地区居住人口的服务职能大多由乡村基层组织负担。如朝阳区高碑店乡高井村，每年要为该村流动人口管理站负担30万元的运转费用，村委会甚至还要去排解该地区居民小区的各种纠纷。二是城乡管理区域交错，应由市区财政提供的市政工程和服务大部分由乡村集体组织来承担。据高井村反映，2004年该村集体经济用于当地公共基础设施建设和服务的支出高达1766万元。三是一些农民转为居民后，无法真正融入城市，其医疗、就业、子女入学等生活问题和福利仍要乡村两级经济组织来承担。据调