地方政府债券柜台业务发展回顾与建议.docx

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地方政府债券柜台业务发展回顾与建议

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刘菁任静高赫聪

摘要：自2019年柜台业务中引入地方政府债券以来，我国地方政府债券柜台业务总体保持了稳健发展。当前，此项业务发展主要面临债券收益率偏低、个人投资者认识不足、产品期限难以与客户需求精准匹配等问题。对此，建议柜台业务承办行持续加强投资者培育工作、提供更优质的报价服务，建议提高柜台地方政府债的收益率，缩短其发行期限，增加有特色的专项债券品种。

关键词：柜台地方政府债??国债收益率??发行期限??投资品种

柜台业务发展简要回顾

全国银行间债券市場柜台业务（以下简称“柜台业务”）是指金融机构通过其营业网点、电子渠道等方式为投资者开立债券账户、分销债券、开展债券交易提供服务，并相应办理债券托管与结算、质押登记，代理本息兑付，提供查询服务等。柜台业务起源于2002年，经过近20年的发展，品种不断增多，柜台业务承办行不断扩容，市场认可度不断提高。如果将地方政府债券引入柜台业务作为分水岭，则柜台业务发展可以划分为以下两个阶段。

（一）2002—2018年，柜台业务品种以国债、政策性金融债为主

2002年1月，人民银行发布《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》（中国人民银行令〔2002〕第2号），为商业银行承办柜台记账式国债交易业务提供了指引。此后，工商银行、农业银行、中国银行和建设银行开展了此类业务试点。这一时期柜台市场发展较为缓慢，交易品种仅局限于记账式国债，而国债收益率偏低，对普通投资者缺少吸引力。

自2014年起，柜台市场的交易券种增加了政策性金融债，交易品种的丰富也带来了托管量的快速增长。尤其是2016年，人民银行发布了《全国银行间债券市场柜台业务管理办法》（中国人民银行公告〔2016〕第2号），为柜台市场的进一步发展指明了方向。

（二）2019年至今，地方政府债券柜台发行启动，发行频次增加

2018年11月，人民银行、财政部、银保监会联合发布《关于在全国银行间债券市场开展地方政府债券柜台业务的通知》。2019年3月，柜台市场迎来了地方政府债券1这一重要品种：宁波市、浙江省完成了首批地方政府债券的上柜发行和交易。2020年末，财政部发布《关于进一步做好地方政府债券柜台发行工作的通知》（财库〔2020〕49号），其中提到地方财政部门应当积极推进地方债柜台发行工作，原则上已开展过的地区2021年安排柜台发行应不少于两次，确保已建立起来的发行渠道持续畅通，未开展过的地区应至少安排一次。笔者预计2021年全年地方政府债的柜台发行和交易将更加活跃。

地方政府债券柜台业务情况

2019年，在财政部和地方财政部门、中央结算公司等市场基础设施及柜台业务承办行的支持下，地方政府债券柜台业务取得了“开门红”。2020年，受疫情等因素影响，地方政府债柜台业务量增速有所放缓。2021年上半年，尽管地方政府债整体发行节奏放缓，但地方政府债券柜台发行规模和发行数量稳步攀升。

（一）一级市场发行规模较2020年大幅增长

根据各地方财政部门的发行公告，2019年我国共发行13只柜台地方政府债，平均期限为4.08年（见图1），累计发行规模为111.3亿元（见图2）。2020年我国共发行4只柜台地方政府债，平均期限为5.5年，累计发行规模为39.4亿元。2021年上半年，我国共发行7只柜台地方政府债，平均期限为4年，累计发行规模为44.1亿元，已达到2020年发行规模的1.11倍。随着地方政府债券发行节奏加快，预计2021年下半年柜台地方政府债的发行数量将大幅增加。

（二）柜台地方政府债的发售地区逐渐增多

2019—2020年，我国累计有13个省份和1个计划单列市发行了柜台地方政府债（见图3）。2021年上半年，河北、新疆首次发行柜台地方政府债。目前，存量柜台地方政府债主要是由东部经济发达地区发行的债券。预计2021年下半年可能将有约20个省、市参与柜台地方政府债的发行。

（三）地方政府债柜台业务承办行不断增加

2019—2020年，全国共有18家银行参与地方政府债券柜台发行工作，承办行的类型包括国有商业银行、股份制商业银行、城商行、农商行等。2021年，浙商银行、北京银行首次参与地方政府债券柜台发行工作。

（四）主题专项债券不断涌现

在2019年至2021年上半年已发行的24只柜台地方政府债中，7只为地方政府一般债券，17只为地方政府专项债券，募集资金用途涉及土地储备、棚户区改造、公路交通等基础设施建设以及粤港澳大湾区建设等，极大地支持了地方民生保障和市政建设工作（见图4）。

地方政府债券柜台业务的意义

（一）有利于地方政府债券投资者群体多元化

当前，地方政府债券的主要持有者是商业银行。根据万得（Wind）数据，截至2021年5月底，在银行间债券市场26万亿元的存量地方政府债券中，87.7%