完善银行内控机制-银行第一案的启示.docx

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完善银行内控机制

2006年银行第一案的启示

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一背景情况

2006年2月15日，中国建设银行山东省莱芜市钢城支行在处理一笔兑付期限已到的银行承兑汇票（共计五张，票面金额4890万元）时，要求作为出票行的中国银行黑龙江双鸭山分行四马路支行（下称四马路中行）予以付款。四马路中行账上并无相应的出票记录，该笔汇票实属盗用。案发后经有关部门调查，自2003年3月起，四马路中行原行长胡伟东等人伙同汇票的出票人——集贤县富强粮油贸易有限公司董事长兼总经理朱德全，未经任何审批程序，在两年内先后以各种名义开具空白银行承兑汇票96张，滚动金额高达9.146亿元，其中56张贴现后、兑付期之前以现金偿还，其余汇票贴现金额达4.325亿元（至今尚未归还）。这笔巨额资金中相当一部分用于了期货投机，并已形成巨额亏损。

四马路中行案的基本操作程序包括以下步骤：

——实际把持支行的胡伟东等人向其上级银行谎报票据作废，截留空白汇票。按照规定，凡作废的票据都应该装订回收，不能流失；但在现实工作中，这方面的管理往往被忽略。汇票一经作废，上级行便不再对其实行跟踪监督；

——四马路中行将空白汇票填好某企业名称、金额并盖章后开出，任其到其他银行贴现融资。这些汇票就此流入银行监控，实则形成了四马路中行的账外账；

——当贴现行前来复核时，支行领导出面认可；

——汇票到期承兑，则由相应企业出面予以偿还，完成体外循环。

不难看出，这样一套盗窃计划得以完成，意味着银行内部监控系统的整体瘫痪。银行方面至少需要支行行长、主管财会的副行长、汇票保管人员、银行印鉴持有人员共同参与作假。如果其中一人举报，问题则立刻曝光。从事后四马路中行被批捕的人员构成来看，恰好是这样一个班底。

二凸现问题

（一）制度缺陷和执行不力

一是产权制度不合理。长期以来，国有商业银行的所有权属于国家，党委实际代替了委托人的职能，而党委委员又是由银行内部的高级管理人员组成。这种委托代理关系，一方面造成所有者“虚位”，另一方面又导致所有权与行政权合一、所有权与经营权合一的局面。近几年来，国有商业银行的改革确实已在建立治理结构方面大有进展，所有者多元化、董事会结构确立以及外部董事进入等都已取得非常显著的进展。然而改革还不彻底，主要表现为组织庞杂、职责不清、权力集中、内部人控制问题严重等。

二是制度缺位。虽然《人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等法律都对商业银行的监管和经营做出了规定，但是往往缺乏操作性。而且目前大多数银行只对信用风险比较重视，但对经营中面临的操作风险、法律风险、声誉风险，特别是道德风险较少或没有进行全面识别和评估，没有对各类风险设定限额，规避的手段也非常有限。

三是一把手权力绝对化。企业管理体制改革使部分领导手中的权力和可支配资源过于集中，而相应的监督约束机制却未能及时建立健全。尤其是国有商业银行分支行机构，既没有股份制银行那样的董事会、监事会等监督机构，管理中传统的行政指令式的色彩又较为浓厚，容易形成领导具有绝对权威、下属盲目服从的氛围。失去必要约束和监督的权力必然成为腐败的温床。

四是制度执行不力。有的银行制定的几项制度，表面上看很完善，实际上根本不按照制度执行，也不审查控制制度是否真正有效。而且由于银行业竞争激烈，一些银行重市场、重效益的程度远远高于重风险的程度，忽视对规章制度的检查落实，想方设法规避监管，这就为防范和控制风险造成了极大隐患。

（二）内部控制机制漏洞百出

这在国有商业银行界已不是个别现象。一端是具有垄断性质的金融市场拥有丰厚的利润空间，另一端是国有体制下国有信用和资金在源源不断地提供保障，国有银行公司治理结构上的先天性缺陷——责权不对称，产生了一个责任真空的系统，势必容易扭曲人的行为和选择。

完善的内部控制机制确保银行业务能够根据银行管理层制定的政策以谨慎的方式经营，只有经过适当的授权，交易方可进行，资产才能得到保护，而负债也才能受到控制。只有会计及其他记录能提供全面、准确和及时的信息，管理层才能够及时发现和评估业务的风险。商业银行内部控制应覆盖其内部各层级和各项业务环节，其总体的有效性又依赖于每一个具体环节的有效控制。

目前，中国商业银行的内控建设还存在几个亟待解决的问题。

一是内控机制不健全。主要反映在：控制环节不全面，控制点不衔接，控制系统不严密。具体而言，缺乏健全的现代金融企业决策程序和制度，对决策者没有有效的制约手段；各职能部门注重对具体业务操作环节的控制，却忽视了对内部各级管理层次、管理岗位等内部控制点的控制；部分岗位设置没有遵循内控原则和要求，有些必要的控制岗位或相互制约的岗位没有单设，一人多岗，无所牵制；基层行政管理人员不能经常地检查经营、管理过程中出现的问题