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公共管理前沿专题之二公共部门管理研究领域的“范式”变化陈振明

作为一个相对独立的研究领域或学科，公共部门管理特别是政府管理研究形成于19世纪末20世纪初。在100余年的发展历程中，该领域发生了三次重大的范式转换，即从传统的公共行政学到公共政策分析再到公共管理学(在英国、新西兰、澳大利亚等国被称为“新公共管理”)。在西方特别是在美国，从公共行政(PublicAdministration)到公共政策(PublicPolicy)和“公共管理”(PublicManagement),并不仅仅是学科术语使用习惯的不同或时髦不时髦的问题，也不只是该领域的学院或研究所为吸引学生而采用新招牌的问题，它们代表了公共部门管理研究发展过程中依次出现的三种研究途径或范式。

在美国以及西方的文献中，公共部门管理尤其政府管理研究领域的最常见的术语是“公共行政”、“公共事务”、“公共政策”和“公共管理”(PublicAdministration,PublicAffairs,PublicPolicy,andPublicManagement),相应地，这一领域的学院(研究生院)，也叫做公共行政学院(二战以前流行),公共事务学院(50、60年代流行)，公共政策学院(60年代末到70年代时兴)和公共管理学院(80、90年代的时髦名称)。这几个表示该研究领域的术语的词义含糊，往往被当作同义词使用。但我们倾向于将它们看作该领域在不同历史时期的学科名称，代表了不同的研究途径或范式。

一、公共行政学的传统公共行政学的传统形成于上个世纪20、30年代，其思想基础奠定于19世纪末、20世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪60年代。1．思想基础西方公共行政学的思想基础是由威尔逊和马克斯.韦伯等人所奠定的。有西方学者说，传统的公共行政理论的主流，是上个世纪末从欧洲大陆的公法和政治科学中发展而来的，最典型地体现在W.威尔逊和德国学者Ｍ.韦伯的论文中。

（1）威尔逊的“行政(学)之研究”1887年，美国学者W.威尔逊(WoodrowWilson)发表了著名的“行政(学)之研究”一文，这成了公共行政学诞生的象征性标志。该文开创了西方尤其是美国的公共行政学研究传统，它“无论是在洞察力、说服力和影响力等方面，都堪称是杰作”（沃尔多语）。该文涉及三个主题：——说明行政研究领域的历史；——确定这个领域的研究主题；——决定这一领域的最好的研究方法。

在威尔逊看来，行政科学不仅要研究人事问题，而且要研究一般的组织与管理问题，他关心组织的有效性和效率，即生产性。威尔逊的行政学思想是建立在政治与行政之间的明显划分的基础上的，这种政治与行政的二分法在古德诺（FranJ.Goodnow）的著作中得到系统的发挥，成了公共行政学传统的一大特征。

（2）韦伯的官僚制理论马克斯·韦伯（MaxWeber）的官僚制（科层制）理论构成西方公共行政学的另一个思想基础。他的著作尤其是《社会组织与经济组织理论》（1922）这一论著中对官僚制作了系统的分析。“官僚制”(Bureaucracy)被用来表示一种特殊的组织结构安排，也被用来表示一种特殊的行为模式──一种不被严格限制在正式官僚机构上的模式。他将官僚制看作是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，它的三个最重要的特征，即劳动分工、层级结构和对事不对人的法规。

（3）科学管理学派的思想公共行政学传统的另一个理论来源是上个世纪一、二十年代的科学管理学派的思想。这个学派的创立者泰勒（FredricW.Talor）在《科学管理原理》（1911）中提出管理的四类责任或条件：认真细致地收集由工头和工人多年积累起来的大量知识、经验和技巧；对工人的科学挑选及其后的进一步开发；将管理科学与科学地挑选与培训工人结合起来；在工人和管理者之间公平地划分实际的工作职责。

科学管理运动的另一代表人物、法国的法约尔（M.Fayal）在《工业管理与一般管理》（1916）一书中：——确定了工业企业的六大类活动（技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政活动）；——认为行政管理活动包含了五种职能（计划、组织、指挥、协调和控制）；——提出了行政管理的十四条原则（劳动分工，权力和职责，纪律，命令统一，个人利益服从整体利益，报酬，集权，权力线，秩序，公平，人员任期稳定，首创精神和集体精神等）。科学管理运动及其学说对西方行政学传统的形成产生了重要影响，行政学者将科学管理的原理、方法和技术应用于公共部门，并利用和发挥了法约尔等人的管理职能和管理原则。

2．公共行政学传统的形成到了本世纪20、30年代，由于政府改革运动、科学管理运动和政治学中的新学科方向的推动，公共行政学的传统得以形成，其典型的标志是1926年在美国出版的两本权威的行政学教科书：怀特（Leona