上海市城市安全治理经验与创新.docx

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上海市城市安全治理经验与创新

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一导言

上海市总面积为6340平方公里，常住人口2428万人，高密度的经济活动、高频率的人口流动给城市安全运行带来了极大挑战，如何提升城市安全运行水平、推进城市治理能力现代化是上海城市健康发展面临的重大课题。“十三五”期间，上海十分重视统筹协调城市安全治理与风险管理，针对城市重大安全风险不断提升城市精细化和智能化管理水平，城市风险防控、隐患治理能力和安全能级显著提高。2017年9月18日上海市发布《关于本市深化安全生产领域改革发展的实施意见》（沪委发〔2017〕21号），全面提出了上海市安全生产领域改革发展举措和各项措施细化落实的要求。2019年9月2日上海市出台《上海市推进城市安全发展的工作措施》，以城市安全治理体系和治理能力现代化为目标，从源头治理、综合规划、过程监管、夯实基层基础等方面，推动政府、社会组织及公众等城市治理主体对城市基础设施日常运转、公共事业正常运行、公共空间安全预防实施有效管理，进一步保障了上海城市安全运行。2020年6月，上海市发布《上海市安全生产专项整治三年行动实施计划》，并配套9个专项整治实施方案，聚焦风险高隐患多、事故易发多发行业领域，组织开展安全整治，包括危险化学品、消防、道路运输、民航铁路、工业园区、城市建设、危险废物、渔业船舶、危爆物品等9个行业领域的专项整治方案。基于此，上海正深入扎实推进城市安全治理体系和治理能力现代化，努力实现事故总量持续下降、重特大事故有效遏制，全市安全生产整体水平有比较明显的提高，城市安全能级得到提升。

“十三五”时期，上海紧紧围绕以人为本、安全为先的主线，聚焦城市综合管理、城乡一体建设、城市运行安全，以最严的标准、最严的要求、最严的措施集中整治安全隐患区域，进一步加强城市运行应急管理，全面加强城市运行安全各项工作；严守底线，强化红线意识和底线思维，坚持问题导向，注重查漏补缺，加强制度建设，创新监管方式，提高执法效能，强化有效管控，努力构建城市安全防御体系，及时发现和消除各种安全隐患，提升应对风险致灾因素的修复能力，为促进城市持续健康发展提供有力支撑（见图1）。

图1上海城市安全精细化创新举措

二当前上海城市安全治理领域面临的新形势新挑战

随着城镇化进程的快速推进，上海城市人口和产业加快集聚，高层和超高层建筑高度密集，交通承载量接近甚至超过负荷，城市运行系统日趋复杂，城市风险也呈现多元立体性特征。当城市硬环境和制度软环境的风险叠加，并耦合人的危险行为和物的不安全状态时，就极易诱发蝴蝶效应，导致城市安全问题。

（一）城市发展过程中积累的安全风险正在集中凸显

上海作为国内超大城市，经济、文化及国际交往活动频繁，人才、技术、资金、信息等多种要素高度聚集和高频率流动；建筑物密集，建设项目多，施工强度大；地下管线、地铁线路纵横交错，运行强度大；机动车数量多，城市基础设施、公共服务设施高强度、高负荷运行，各类要素流动性和集聚度进一步增加，保障城市安全运行面临巨大挑战。在高层建筑、危险化学品、油气长输管线等“生命线”工程、老旧建筑及设施、工程建设、人员密集场所、城中村等方面不同程度存在薄弱环节，建筑施工、交通运输、特种设备、燃油管道等领域的安全隐患防不胜防。随着基础设施运行年限的增长，诸多领域普遍存在各类风险，基础设施设备得不到及时更新或安全趋于弱化，城市将进入一个风险病害的集中暴发期。就风险行业分布特征而言，上海城市高风险行业包括建筑业、重化工业、交通运输业、餐饮娱乐业、仓储及零售商业、供水供电供气业等，其中供水、供电、供气系统作为上海城市生命线，事故一旦触发则社会影响面巨大。风险较高的安全生产行业集中在建筑业和重工业，其中，建筑行业风险主要集中在施工现场、改造现场；重工业风险主要集中在储罐区、作业现场以及危险化学品运输环节；轻工业和服务业风险主要集中在使用易燃易爆危险化学品的喷涂行业、长途客货运行业等。

（二）新业态、新产业、新技术安全问题带来的新风险

随着上海经济社会的快速发展，新产业、新业态、新模式、新技术快速涌现，城市管理面临众多、纷杂的不可预知风险。城市运行安全和生产安全风险将长期、客观存在，风险管控的难度也越来越大。例如，大量城市更新改造不当增加的基础设施安全风险，快速城镇化带来的城市危险废物处置能力不足，以及大型新能源汽车动力电池的安全风险等都给城市安全运行带来了前所未有的风险挑战。另外，城市大型商业综合体和超高层建筑的不断建成给火灾防控带来了极大挑战。上海市城市建筑设施数量巨大，高层和超高层建筑不断建成，轨道交通客运量屡创新高，确保城市安全有序运行任务艰巨。基层政府特别是街道镇（开发区）一级属地监管责任的落实缺乏必要的人力，物力保障条件