新《土地法》实施的争议及其解决建议.docxVIP

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新《土地法》实施的争议及其解决建议

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一前言

回归前，当时的澳葡政府为了完善澳门的社会保障机制，在1990年成立社会保障基金（简称“社保基金”），并以社会保险为在职人士提供多方面的社会保障，因此社保基金负责处理市民的供款、待遇和基金的投资运作。当时雇主与雇员每月的供款额度分别为20元和10元，即雇主与雇员的供款比例为2∶1。值得留意的是社会保障制度于创始期间，政府都会进行较多的补贴，从而提升该制度的覆盖率，并于1998年第一次进行供款额度的调整，将雇主每月供款增至30元，雇员供款则增至15元，直到2017年1月1日才将雇主和雇员的供款分别增至60元和30元，而雇主与雇员的供款比例仍维持2∶1。养老金却因应市民实际需要，从开始时的每月300元调升至现在的3450元，可见由刚成立时至现在的供款金额增幅便有2倍，但养老金的增幅却有10倍，这便造成日益严重的财政压力。以2015年度社保基金收入为例（参见图1），雇主和雇员合共供款总金额只是占社保基金总收入的约1%，政府财政补贴（包括特区预算转移、博彩拨款和百分之一的共同分享收入）占去社保基金收入的超过90%。因此有学者认为社保基金的供款金额只是属于“象征性”供款，社保基金运作已偏离社会保险的运作。应知澳门经济是微型及开放型经济体系，加上澳门产业过于单一，博彩业容易受经济周期波动的影响。一方面，受2008年全球金融危机影响，澳门博彩税收收入增长率下降，地区生产总值增长率也因此下降至3.4%和1.7%；另一方面，来自周边地区日益加剧的竞争，导致未来收入存在逐渐放缓的可能性。因此，有学者认为社保基金的不稳定财政收入便会对社保基金发展带来不确定性。

图12015年度社会保障基金收入分布

针对社保基金的现状，2008年澳门特区政府以世界银行多层养老保障体系为参考蓝本，提出建立双层式社会保障制度的构想。第一层社会保障制度（即现在的社保基金）的目标是优化收入来源，当中包括2010年引入外地雇员招聘费用，在2013年将博彩拨款比例由60%提升至75%，推广粤澳可携式养老保障，以及于2017年1月1日提升市民供款金额。在第二层中央公积金制度方面，2009年颁布第31/2009号行政法规《开立及管理中央储蓄制度个人账户的一般规则》以展开规范政府拨款的工作。2012年第14/2012号法律《公积金个人账户》生效以建立包含雇主及雇员供款的非强制中央公积金制度，逐步推进双层式社会保障制度的实现。2013年的特区政府施政报告提出要建立长效机制，可持续地运营社会保障制度。2014年4月，特区政府就《非强制性中央公积金制度》方案向社会进行为期60日的公开咨询，方案建议向职业性储蓄方向发展。《非强制性中央公积金制度》法律草案于2016年6月21日获立法会一般性通过，雇员及雇主共同供款计划的每月最少供款额均为雇员当月基本工资的百分之五。由此可见，第二层的雇主和雇员的供款比例为1∶1。

尽管澳门社会保障体系改革有明确的方向，但是也引起不少的争议，特别是社保基金的供款比例。普遍来看，资方希望可以把社保基金的供款比例调整至1∶1，但是劳方却希望可以维持现行比例，而学者提出供款应该与工资挂钩。因此本文便从相关概念说明社会保险及其供款原则，用已发展国家经验为案例，再配合澳门的电话调查结果进行探讨，从而提出相关建议。

二新《土地法》实施的争议问题综述

（一）新《土地法》实施的争议核心问题

澳门特区政府自2009年开始加紧处理没按时发展的通常被称为“闲置土地”[1]的租赁批地个案[2]，并在新《土地法》实施后加大收地力度[3]。澳门特区在处理“闲置土地”个案时，作为宣告土地批给失效（Caducidade）继而收地的依据主要有以下两种情况：（1）根据新《土地法》第166条第1款第1项结合同法第215条的规定，以因可归责于承批人的原因不按合同订定的条件利用土地而宣告土地批给失效[4]；（2）根据新《土地法》第44条、第47条和第48条的规定，并适用该法律的第215条，以土地临时批给因批给期间届满时未能转换为确定批给为由，宣告土地批给失效[5]。

综观上述两种土地失效宣告情况，新《土地法》实施后出现的争议主要是针对后一种情况，亦即是关于土地租赁临时批给期间（批给中可订定的最长期限为25年）届满时，由于新《土地法》原则上并无设有续期、中止或延期制度，行政长官没有被赋予行政裁量权去决定中止或延长临时批给期间，又或对之作出续期[6]，特区政府必须“依法强制收地”的问题。这个争议核心问题与新《土地法》中的土地临时批给失效制度在设计上有不完善之处有关。

（二）新《土地法》实施的争议的制度历史背景

新《土地法》实施后所出现的争议所涉及的土地，主要是与20世纪