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２０２３年第３期
区域经济
海南自由贸易港销售税制度改革研究∗
彭磊蒋震
摘要:海南自由贸易港将于２０２５年封关运作ꎬ目前各项改革任务已进入攻坚克难的关键时期ꎮ其中ꎬ
销售税改革是一项具有全局性、制度性意义的改革任务ꎬ存在较大不确定性风险ꎮ本文通过调研发现ꎬ在
相当长一段时期内ꎬ海南自由贸易港建设将伴随着财政“紧平衡”局面ꎬ销售税制度改革将面临三大主要
矛盾:税赋竞争力和财政健康可持续的矛盾ꎻ海南单独税区与全国统一大市场的矛盾ꎻ海南销售税制度设
计与构建海南经济岛内小循环的矛盾ꎮ为克服这些主要矛盾ꎬ顺利推进销售税改革ꎬ本文从中央层面和地
方层面提出了相关建议:中央政府应着手研究支持海南自由贸易港建设中央转移支付动态调节机制ꎬ考虑
采取“挂账”形式处理“二线”增值税“退”“征”问题ꎬ并制定«中国海南自贸港进出口税则»ꎬ明确海
关监管责任ꎻ海南省应着手建立海南销售税改革稳定基金ꎬ力争２０２３年底前开展销售税改革空转记账试验ꎬ
同时着手研究适应销售税制的省市财税体制配套改革ꎮ
关键词:销售税改革空转记账试验稳定基金海关特殊关税监管区
作者简介:彭磊ꎬ中国社会科学院经济研究所副研究员ꎻ
蒋震ꎬ中国社会科学院大学商学院副研究员ꎮ
«海南建设自由贸易港建设总体方案»提出ꎬ全岛封关运作时ꎬ将增值税、消费税、车辆购置
税、城市维护建设税及教育费附加等税费进行简并ꎬ在货物和服务零售环节征收销售税ꎮ目前ꎬ离
２０２５年封关运作时间紧迫ꎬ销售税简税制改革任务繁重艰巨ꎬ很多技术细节仍处在摸索阶段ꎮ２０２２
年秋ꎬ海南省财政厅提出了销售税改革的初步方案ꎮ总体而言ꎬ销售税改革的整体框架已经有雏形轮
廓ꎬ税制改革总体指导思想和税制设计基本原则等明确了海南自贸港建设税制改革的功能定位ꎬ并对
税制要素、税收征管、与内地税制衔接等技术性细节进行了初步设计ꎮ笔者持续跟踪销售税设计方案
涉及的一些重点问题ꎬ特别是就销售税改革对中央与海南省财政关系、海南省级与市县财政关系以及
①
海南本岛企业与新税制对接问题等进行了追踪研究ꎬ从销售税改革影响的共性分析中ꎬ评估销售税
制度设计方案需要重点关注解决的矛盾问题ꎮ
∗本文系海南省委政策研究室委托课题«海南销售税制度设计方案跟踪评估(第一阶段)»的研究成果ꎬ课题组长为海南省自由贸
易港建设咨询委员会专家裴长洪研究员ꎮ
①课题组将海南省各市县分为三类:第一类是生产型企业较集中地区ꎬ如儋州市(洋浦经济开发区)、澄迈县ꎬ直观认为是销售
税改革后税收减少地区ꎮ第二类是生活服务业较发达的地区ꎬ如三亚市ꎬ直观认为是销售税改革后税收增加地区ꎮ第三类是制造业与
服务业均不发达的地区ꎬ如文昌市ꎬ直观认为销售税改革对其税收影响不明显地区ꎮ
１１７
海南自由贸易港销售税制度改革研究
一、从海南省财政职能及财政“紧平衡”状况看
销售税制度改革的主要矛盾
海南省财政职能作用主要在于服务海南自贸港建设中心大局ꎮ海南省通过强化财政资源统筹ꎬ既
要支持自贸港建设高质量发展ꎬ打造协调发展新格局ꎻ又要着力兜牢民生底线ꎬ夯实新发展理念基
础ꎮ但海南省受产业结构影响ꎬ尚未培育形成稳定税源ꎬ财政抗风险能力较弱ꎻ项目谋划及管理水平
不高ꎬ预算刚性约束不够ꎬ财政资金使用效益不高ꎬ财政资金撬动作用还有待提高ꎬ海南省财政“紧
平衡”状况短期内无法得到改善ꎮ２０２１年ꎬ海南全省地方一般公共预算收入９２１２亿元ꎬ增长
①
１２９％ꎮ分结构看ꎬ税收收入７４２９亿元ꎬ增长３２７％ꎻ非税收入１７８３亿元ꎬ下降３０４％ꎮ分层
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