治理型财政：中国财政现代化建设的新阶段.docxVIP

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治理型财政

中国财政现代化建设的新阶段

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改革开放以来，在财政理论界的话语体系中，我国的财政类型经历了从“建设财政”向“公共财政”的迁移。中共十八届三中全会明确了“财政是国家治理的基础和重要支柱”，必须“建立现代财政制度”。那么，当前要建设的“现代财政制度”，究竟属于什么财政类型，与“建设财政”“公共财政”又是什么关系？本文从国家治理演化的三维视阈，通过对中外财政现代化进程中的财政类型进行比较分析，认为我国正进入财政现代化建设的新阶段，建设的是治理型财政。

一从“一维”到“三维”：观察财政类型的视阈变化

财政的本质是以国家为主体的分配活动，国家性质决定着财政的性质。在国家结构中，有政府、市场、社会三种力量，三种力量的组织化程度及强弱，决定了其对国家及财政的影响力。政府在三种力量中，组织化程度往往最高，在国家行为中一般处于关键地位。但市场、社会两股力量不断成长，引发国家结构的新变化，对财政类型产生巨大影响。观察财政类型，仅从国家事务由“政府”主宰角度出发，便是“一维”视阈；从国家事务由“政府与市场分工”角度出发，便是“二维”视阈；从国家事务由“政府、市场、社会分工协作”角度出发，便是“三维”视阈。

图1观察财政类型的视阈

（一）一维视阈

20世纪60～90年代，国家分配论是我国的主流财政理论。国家分配论从生产资料所有制决定论出发，认为政府与生产资料所有者高度一致，立足“政府”一维视阈划分财政类型，将财政分类为奴隶社会财政、封建社会财政、资本主义社会财政和社会主义财政。在国家内部，如果政府统揽政治、经济和社会事务，市场和社会力量都绝对服从于政府，那么国家与政府在很大程度上是重合的，政府对外对内都代表国家，在表述时两者在大多条件下可以互相替代。政府的性质代表国家的性质，决定财政的性质。于是，对财政的认识被框定在一维视阈内。

根据国家分配论，对经济领域大包大揽的“建设性”，被看作社会主义财政的最突出特征。社会主义以前的阶级社会，财政的共同特征是“剥削性”和“消费性”。“建设财政”被认为是我国计划经济时期财政的标志。

（二）二维视阈

20世纪90年代后，随着市场经济体制改革的推进，公共财政论逐渐成为我国的主流财政理论。公共财政论从市场失灵论出发，以“政府+市场”二维视阈认识财政现象，认为私人产品通过市场解决，公共产品由政府提供，以满足社会公共需要提供公共产品的财政类型就是公共财政。公共财政之前的君王主导的财政类型是“家计财政”，我国计划经济下的财政类型是“国家财政”。在西方发达国家现代化进程中，市场以其强大的生产力扩展功能，获得相对独立于政府的地位，甚至一度凌驾于政府之上。企业联合起来阻止政府过多插手经济事务，限定政府作用于“市场失灵”领域。

根据公共财政论，我国要完善社会主义市场经济，财政改革的目标就是建设社会主义公共财政体系。公共财政除了负责政治秩序、矫正外部效应外，重点任务是解决民生问题，经济建设应由市场负责。因而，20世纪末以来，“公共财政”被认为是与市场经济配套的财政类型，而“民生财政”成了公共财政的突出特征。

（三）三维视阈

2012年以来，贾康、卢洪友、刘尚希等学者提出，应从“政府+市场+社会”三维视阈对财政现象进行再认识。以政府、市场和社会为活动平台的力量，构成国家内部的权力结构，决定了财政的形态。政府机构、企业组织和社会组织在三大平台上起主导作用。政府机构是垄断暴力的政治组织，组织严密，是财政活动的核心主体。企业是追求利润的经济组织，在高度发达的市场环境中，垄断公司、跨国公司规模宏大、联系紧密，对财政活动具有巨大影响力。社会组织如行会、商会、基金会甚至教会等，是非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性组织机构，具有贴近民众、行动灵活、社会沟通良好、承受风险能力强和创新优势，可以起到表达民众意愿、提供公共服务、影响公共政策、协同社会治理、监督政府权力等作用。与政府、企业等强大的政治或经济组织相比，社会组织覆盖面小、组织强度弱，常处于国家边缘及被挤压的地位。但随着交通通信技术的发达，政府权力被限制在法定范围内，市场扩展过度引发钟摆效应，社会组织有了较大的活动空间，组织水平也得到提升，成为“政府与市场”之外的第三极，在提升整个社会福利中的特殊作用凸现。

在三维视阈下，政府、市场、社会三者的关系变化，使财政呈现不同的类型：①当政府凌驾于市场和社会之上时，财政与专制政府的性质相同，可称为专制财政；②在市场占主导地位的时代，政府被要求尽量少干预经济及社会运行，财政发挥“夜警”功能，呈现夜警型财政特征；③当市场过度扩张导致社会面临解体风险，市场运行效率低下，进而政府职能扩张，干预经济和社会领域，财政呈现干预型财政特征；④当政府既是产权的代表，