北京旅游立法亟须解决的问题与对策研究.docx

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北京旅游立法亟须解决的问题与对策研究

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2014年，根据贯彻实施旅游法的要求及北京旅游的发展实践的需要，北京市人大常委会将修订《北京市旅游管理条例》（以下简称《条例》）工作列为立项论证项目，并于当年12月11日经市人大常委会第47次主任会议审议通过了《北京市旅游条例》立项论证报告。2015年3月16日，经市政府常务会议讨论通过，将《北京市旅游条例》草案起草列入市政府2015年立法工作计划，现已进入草案起草阶段。随着北京旅游业的不断发展壮大，地方立法工作也随之进入了一个新的阶段。

一背景

旅游业作为现代服务业的重要组成部分，带动作用大，综合效益好。伴随着人民生活水平的逐步提高，旅游已经由少部分人的生活追求变成了大多数人的普遍生活方式，旅游业已经进入大众旅游时代。在这种大背景下，近年来本市旅游业快速发展，旅游需求持续旺盛，产业规模逐年扩大。目前，全市共有旅行社1602家，导游员超过3.9万人，等级景区227个，乡村民俗旅游接待单位1.7万个。

2014年，北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的新定位，使全市旅游业发展的内涵和要求发生了很大变化。北京旅游以中央、市里的要求以及《旅游法》和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》为指导，扎实做好服务大局、深化改革、转型升级、提质增效等各项工作，实现了旅游业持续稳步发展。全年接待旅游总人数2.61亿人次，比上年增长3.8%，实现旅游总收入4280.1亿元，比上年增长8%，连续两年保持了旅游收入增速高于接待人数增速的可喜势头。旅游增加值1596.1亿元，占全市GDP的7.48%。旅游餐饮和购物额2142亿元，同比增长4.8%，在全市社会消费品零售额中的比重达23.5%。旅游特征产业完成投资额614.9亿元，同比增长1.2%，占全社会固定资产投资的比重为8.1%。旅游业对全市社会经济的稳增长促发展调结构惠民生等方面发挥了重要作用。

《北京市旅游管理条例》（以下简称《条例》）是1999年3月30日经市十一届人大常委会审议通过的，并于2004年进行了全面修订。《条例》的施行，为北京旅游业奠定了依法发展的基础。十年来，旅游业的产业规模和社会、市场环境都发生了深刻的变化，《条例》已经不能适应当前本市旅游业的发展现状，不能发挥法对实践的引导保障作用。2013年10月1日起施行的《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）提出了发展旅游事业的要求，对旅游业的规划、促进、管理等作出了新的制度设计。北京旅游地方立法需要根据《旅游法》的规定和北京旅游发展的实践需要进行全面修订或者重订。

二问题

（一）贯彻执行《旅游法》，需要做好制度上的衔接

《旅游法》对完善旅游公共服务、建立综合协调机制，以及旅游规划、景区管理和城乡居民利用自有住宅开展旅游接待服务等管理制度作出了规定。北京旅游地方立法一方面需要对景区开放审核、景区流量控制、城乡居民利用自有住宅开展旅游接待服务等内容进行细化；另一方面需要对旅游规划的编制主体、旅行社指定购物和退换货责任、行政处罚的种类和幅度等《条例》与《旅游法》规定不一致之处进行调整。

（二）解决实践突出问题，需要适应旅游业发展的新定位

——目前的协调机制不能完全适应旅游事业综合发展的需求。旅游业正在进入旅游事业和旅游产业齐头并进的阶段，资源关联度高，行业关联度强，需要协调统筹各方资源，形成合力，共赢发展。虽然北京市成立了首都旅游产业发展联席会，在促进旅游发展中发挥了重要作用，但该制度与当前的旅游改革发展，在职能上不尽相符。一是原有职能不能满足目前旅游发展的需要，统筹作用发挥不足；二是偏重于旅游产业发展，推动旅游事业的职能体现不强，缺少旅游监管等方面的协调机制；三是统筹协调力度不够，与首都建设国际一流旅游城市的目标不相匹配。

——目前旅游规划的适用性和操作性不强。旅游规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划衔接不到位。一是对旅游业的发展定位不清晰，在实现首都核心功能建设中发挥的作用不足；二是旅游公共服务设施建设缺乏支撑，难于落地；三是著名景区、繁华街区的重点旅游资源利用缺少专门规划，开发不足。

——目前旅游公共服务设施与游客不断提升的需求之间尚有差距。据统计，近年来团队旅游接待人次在来京旅游总人次中所占比例逐年下降，“团散比”已不足1∶9，个性化、散客化旅游是目前乃至今后主要的旅游方式，游客对公共信息服务、交通便捷服务、旅游安全保障服务等的需求更加强烈。城市对旅游者的服务水平，在一定程度上影响着城市的总体服务水平和国际化程度。与国内其他城市相比，北京市基础设施和服务比较完善，但旅游公共服务设施和功能仍需大力提升。一是景区景点停车场、厕所、应急救援、旅游服务中心等基