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PPP的发展与相关政策背景
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第一节我国PPP的发展历程与现状
一我国PPP的发展历程
目前国际上对PPP发展的研究所涉及的有关数据没有统一的标准，学术上一般采用世界银行PPI数据库进行代替。世界银行PPI（基础设施的私人参与，PrivateParticipationinInfrastructure）的概念与PPP基本相似，不同之处为PPI数据库中不包含以国有企业为社会资本主体的项目，仅包括交通、通信、能源、供水与污水处理等基础设施领域。参考PPI数据库中的资料，根据PPP在中国的发展情况，可以梳理PPP在中国经历的几个发展阶段，我们把PPP在改革开放后的发展阶段归纳成探索、试点、推广、调整与规制五个阶段（见表2-1）。
表2-1PPP在中国的发展历程
阶段
时间跨度
理论背景
现实背景
主要社会资本
探索
1984～1992年
改革开放
对外开放，吸引外资
外资企业
试点
1993～2002年
建立社会主义市场经济体制
分税制改革
外资企业
推广
2003～2007年
放宽非公有资本的市场准入限制
经济持续高速增长
民营企业
调整
2008～2012年
“中国模式”思潮
金融危机，“四万亿经济刺激计划”
国有企业
规制
2013年至今
市场在资源配置中起决定性作用
“三期叠加”，经济新常态
各类型企业
表2-1PPP在中国的发展历程
（一）探索阶段（1984～1992年）
1978年之后，中国最初探索PPP模式是在电力和交通等基础设施领域展开的，代表性的节点是深圳市的沙角B电厂项目开始实施。当时虽然实施了对外开放的基本政策，但对非公有制经济发展许可问题的争议依然比较大。1986年，国务院出台了《关于鼓励外商投资的规定》，在此支持政策的作用下，国外资本逐步增加了对中国的投资，这一时期的社会资本主要是外国资本。在改革开放起步比较早的广东省沿海地区，不少华侨为了祖国的发展，积极支援家乡经济建设，在最早开放的东南沿海区域逐步运用合资企业的方法尝试参与到国内基础设施建设领域中。这一时期的大量资金进入了电力和交通项目，代表性的项目有深圳市的沙角B电厂项目、广州北环高速公路项目、广深高速公路项目、顺德德胜电厂项目等。这类项目主要运用BOT[1]方案，一般实行“一事一议”的办法，由具体项目投资人带头推行，再与当地地方政府沟通商谈具体事项，然后执行。这段时期，PPP模式的创新并没有引起中央政府的关注与重视，所有项目都是由社会自发地“自下而上”进行的。
（二）试点阶段（1993～2002年）
在党的十四大与我国分税制改革以后，中央政府逐渐认识到PPP在基础设施投融资市场化改革中所发挥的作用，并在一定领域内进行了尝试。1992年，党的十四大确立了“社会主义市场经济体制”的改革目标，为基础设施市场化投融资模式改革提供了制度环境上的支持。在紧接着进行的分税制改革中，中央政府收回了地方政府较多的财权，但对公共服务的提供、基础设施的建设等事权则逐层分派给地方，这就导致地方政府的财权和事权出现不匹配现象，促使它们从社会力量中寻求帮助，对引入社会资本进而投资到基础设施建设领域有了较强烈的市场需求。
基于这样一个制度背景和现实需求，中央政府开始主动进行顶层设计，开始对BOT模式的可行性问题进行研究并开展试点工作。1995年，原国家计委选取广西壮族自治区来宾市B电厂、广东省电白高速公路、四川省成都市第六水厂等5个BOT项目开展试点工作。1995年8月，原国家计委、原交通部、原电力部共同颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，为试点项目很好地解决了政策依据问题。在中央推广试点工作的带动下，地方各级政府逐步实施了不少PPP项目，如北京市第十水厂项目、北京市肖家河污水项目、上海市黄浦江大桥项目等。这个时期的PPP项目实施虽然主要还是集中在电力和交通领域，但已慢慢推广到通信设施及污水处理等领域。这一时期社会资本虽然还主要是国外资本，但是不少国内的社会资本也逐步进入PPP领域，如1995年实施的泉州市刺桐大桥项目，就是第一个主要由我国内地民营资本投资的基础设施领域的BOT项目。
1997年，中国的PPP发展由于受到亚洲金融危机的影响，出现了一个向下调整的过程。首先，为了抵御亚洲金融危机，中国政府进一步执行积极的财政政策，把很多国债资金投资到基础设施建设上，这在一定程度上替代了社会资本，降低了地方政府和社会资本进行合作的积极性。其次，金融危机也使得地方政府在实施PPP项目的同时，出现了不少违规行为，促使国家开始针对那些违规项目开展清理整顿工作（Keetal.，2014）。之后又经过三年的退步，从21世纪初开始，我国PPP模式逐渐抬头。可以看出，在整
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