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社会保障研究2018年第3期SocialSecurityStudiesNo.32018

倒逼的改革还是资源的优势f

——医疗保险控制医疗费用增长的动力及其地区差异

刘凯

(中国人民大学劳动人事学院，北京，100872)

摘要：国家医疗保障局的成立使得医保治理的重要性凸显出来。作为医保治理的

重要方面，通过医疗保险第三方购买控制医疗费用增长在各地不断被实践。在对医保控

费动力的解释中，“倒逼改革”和“资源优势”作为两种截然不同的论点同时出现。本研究

检验了两种论点在医保控费动力机制中的真实性，并探索其地区差异。通过省际面板数

据分析，本研究发现医保基金结余低或医保行政经费高都是抑制医疗费用增长的重要因

素。各省在“倒逼改革”和“资源优势”方面存在四种类型——资源驱动型、危机驱动型、

双重驱动型和非资源或危机驱动型。政府未来应改革医保治理激励机制，加强医保第三方

建设。

关键词：医疗保险；医疗费用控制；倒逼改革；资源优势；医保治理

―、问题的提出

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了国务院机构改革方案，其中关于成立国家医疗保障

局的决定尤其引人关注。新机构整合了人力资源和社会保障部的城镇职工医保、城镇居民医保和生育保险

职能，原卫计委的新型农村合作医疗职能，国家发改委的药品和医疗服务价格管理职能以及民政部的医疗救

助职能。医保职能从之前多部门管理的分散状态开始转向由一个新部门统筹管理的集中状态，这为加强医

疗保险治理打开了新的局面。

2009年新医改以来，我国的医疗系统得到了极大改观，表现为政府财政投人责任回归、医疗保险完成制

度全覆盖、基层医疗卫生体系得到较大改善、基本药物制度建立等。[1]其中三大公立医疗保险（城镇职工医

保、城镇居民医保和新农合）的全民覆盖尤其为世人称赞。然而，与此同时，一些顽疾依然存在，主要包括医

疗费用快速增长、健康不平等加剧和医患关系持续恶化等。其中，医疗费用快速增长表现得尤为突出，它造

成人们在享受医保报销的同时，依然要负担高额的自付费用，收人风险依旧较高，其直接后果就是因病致贫、

因病返贫的问题依然严重，家庭灾难性医疗开支的发生比例居高不下。[2]

为了控制医疗费用的增长，各地推行了多种多样的政策和改革措施，例如对医疗机构药占比的行政控

制、医保支付方式改革、分级诊疗、药品集中招标采购机制改革等。在这个过程中，医保治理作为控制医疗费

用增长的重要手段被提上日程。作为医疗保险的管理者，医保部门承担了医保资金筹集、待遇发放和医疗服

务购买等职责，因而也就成为供方和需方之外的第三方，代表需方购买供方的服务。第三方购买机制要求医

保部门不仅要承担医疗费用报销支付的功能，还要承担调节就医行为和促进医疗服务提供效率的功能。[3]

因而，医保部门便被赋予了控制医疗费用增长的重要职责。

*本文得到国家社会科学基金青年项目“医疗费用增长与社会医疗保险可持续性研究”（16CSH032)的资助。

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在政策实践中，各地医保部门在控制医疗费用增长方面的动力不尽一致，产生了“倒逼改革”和“资源优

势”两种论点。以福建省三明市为例，其医改模式目前正在被推向全国。三明市推行医改的一个重要原因

在于应对医保基金的严重透支。作为老工业基地，三明市面临退休人员多、抚养比高、企业效益差等问题。

2011年，三明市职工医保统筹基金透支额度高达2亿元，占其当年公共财政收人的14.4%。[4]因此，从2012

年开始，在时任副市长詹积富的带领下，三明市开始了轰轰烈烈的医疗体制改革，其中亮点之一就是将三大

公立医疗保险合一，成立医保管理中心，交由财政部门托管。因此，业内流行一句话:三明医改是一场逼出来

的改革。这体现了“倒逼改革”论调。与三明市医改不同，陕西省神木县（现神木市）实行的“全民免费医

疗”模式体现了“资源优势”论调。2000年以后，