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案例分享:关于菏泽区枫叶正红医养一体化养老PPP项目的实践与

思考

前言在国家政策大力支持采用PPP模式发展医养结合事业的背景下，菏泽市牡丹区人

民政府决定对菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化养老项目采用PPP模式推进，并委托习远

咨询为该项目提供PPP咨询顾问服务。

该项目为菏泽市牡丹区重点实施的PPP项目，总投资约11.6亿元，总占地面积

732.31亩，以“医养结合”为建设和运营特色，实现养老中心、医院的科学化有机结合，

开创菏泽医养结合养老新模式。

园区实景

四个月的时间，项目通过公开竞标最终确定了菏泽市大田地产开发有限公司为中选社

会资本，现已顺利签约，项目进入执行阶段，并已成立项目公司——山东枫叶正红养老发

展有限公司，一期工程基本建成。

金秋大学

金秋大学阅览室

养护中心休闲区

养护中心房间

本文仅对项目划拨土地处置、专业运营创新方案、非营利收益分配问题等核心问题进

行初步探讨和分享。

一、项目运作模式

本项目采用BOT（建设-运营-移交）的运作方式。项目合作期限30年。由菏泽市牡丹

区人民政府指定的实施机构——菏泽市牡丹区卫计局与中选的社会资本签订PPP项目合同。

中选的社会资本与政府授权的出资单位（菏泽市牡丹人民医院）共同出资成立项目公司。

项目公司（SPV）负责本项目的投融资、建设和运营维护和移交等工作。

项目建成后，由项目公司负责运营管理项目内的养老公寓及医院，其中：医院由项目

公司委托菏泽市牡丹人民医院进行运营。政府按照国家、地方相关政策为项目公司提供相

应的建设、运营补贴及税费优惠。合作期满后，项目公司将运行良好、无任何债务负担的

养老公寓、医院及项目其他设施无偿移交给实施机构或政府指定机构。

二、关键点分析

（一）划拨土地处置

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本项目为公益性事业，按照《划拨用地目录》规定，非营利性医疗卫生设施用地和非

营利性社会福利设施用地可采取划拨的方式获得土地使用权，基于以上原因，我司建议采

用划拨或无偿使用的方式将项目土地给予社会资本或项目公司使用。

但在实际操作过程中，政府方提出“一般划拨土地均是划拨给事业单位或国有企业，

很少有划拨给民营企业的案例”的问题。这也是很多PPP项目面临的问题，各地的国土部

门对于土地划拨给项目公司，持有保守、观望态度。若采用土地划拨给政府方，则项目公

司存在后期手续变更繁琐，且无法采用在建工程融资问题，制约项目推进。

相关部门经过反复讨论和论证，采纳了此建议，将土地划拨至项目公司名下，降低其

投资风险，为项目的实施提供保证。

（二）需求互补、专业运营

目前此类PPP项目普遍缺乏专业运营，无法真正实现用项目自身回报完全弥补项目投

资的现状。本项目运营方案实现了以下创新：

为保障区域医疗卫生事业发展，牡丹人民医院寻求改善医疗条件，扩建医疗设施。同

时，本项目除要求社会资本拥有较强的投融资能力和建设经验外，医院和养老社区的运营

都具有较强的专业性这一特点对社会资本能力也提出了较高的要求。项目医院的运营既需

要拥有较全面的医疗力量和科室设置可为社会提供公共医疗服务，又需要对老年人的急救、

慢性病、康复等专科治疗有较强的实力，拥有此能力的社会资本较少。

鉴于以上情况，我司建议由牡丹人民医院作为本项目的政府