城乡公共服务一体化的实现路径与规制.docx

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城乡公共服务一体化的实现路径与规制

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城乡公共服务一体化是城乡经济社会协调发展的重要基础，是实现社会公平、正义、和谐的基本保障。然而，中国城乡公共服务一体化发展仍面临着诸多“成长的烦恼”，有些问题已经成为中国农村社会走向城乡一体社会的梗阻。虽然我国在新农村建设和农村城镇化发展中对城乡公共服务一体化进行了有意义的探索，已经积累了一定的经验，但从制度层面上看，促进城乡公共服务一体化的规制仍比较缺乏。本章基于前面的理论与实践研究，从农村公共服务民营化、法治化和社区化三个方面探讨实现城乡公共服务一体化的路径，并希望由此进一步完善促进城乡公共服务一体化发展的政策与法规。

第一节农村公共服务民营化选择与进路

城乡公共服务一体化是对城乡公共服务发展结构的新调整和再布局，不仅要求根据城乡一体化发展趋势改变农村传统的公共服务供给与管理体制，使城乡公共服务能在国家统一规制下快速发展，而且还要求根据我国市场化、社会化要求，调动市场和社会的资源参与农村公共服务活动，以弥补政府和乡村集体组织在农村公共服务供给和生产中的不足。事实上，城乡公共服务一体化对农村公共服务发展的要求越来越高，农村基层政府和乡村集体组织的公共服务供给能力已经无法跟上城乡一体化进程，也不能满足农村人日益增长的公共服务需求。而经验显示，公共服务民营化及其公共服务多元复合供给模式，有助于突破政府直接提供公共服务和简单市场化的局限，便于政府动员社会和市场力量参与公共服务供给和生产。城乡公共服务一体化需要农村公共服务民营化来推进农村公共服务发展。

一农村公共服务发展问题及其民营化趋向

长期以来，我国城乡公共服务的供给与管理都是在国家规制下进行的，所不同的是，城市公共服务成本由国家承担，而农村公共服务成本基本上由农民负担。这种公共服务成本分摊机制存在严重的非累进问题，低收入者往往承担更多的成本，农民要分摊乡、村两级，甚至地区性、全国性公共服务成本。“收入低—高负担率”的公共服务分摊机制与公共财政理论相悖，不利于消除城乡差距和实现城乡统筹发展。如此，进入21世纪后，国家全方位介入农村公共服务领域，不断强化政府在农村公共服务供给中的责任，农村公共服务环境得到了较好的改善——农民在公共服务上的投入份额越来越少，获得的公共服务却日趋广泛。

纵向来看，我国农村公共服务的供给主体已经由社（人民公社）队（生产大队、生产队）/乡村集体组织逐渐转变为政府，尤其地方政府在农村公共服务供给与管理中承担责任明显增大。但无论人民公社时期还是改革开放后，我国农村公共服务民营化成长都比较慢，民营部门和民营资本不能或不愿意参与农村公共服务的供给与生产。在人民公社时期，虽然政府对农村公共服务的供给责任很小，但农村公共服务的发展规制不允许私人、民间组织参与公共服务供给与生产，[1]农村公共服务主要依靠社队集体经济和社员人力组织实施。今天看来，尽管社队提供的公共服务不多，但由于社队是政社合一的组织，供给的公共服务效率一般比较高，如人民公社时期农村基本农田水利设施取得了长足发展，农村普遍建立了“合作医疗制度”，“五保户”、贫困户也得到了相应的保障。改革开放后，随着市场经济体制改革的不断深入，农业生产的市场化程度越来越高，而农村公共服务市场化、民营化却没有与其同步发展。民营企业、民营资本和私营资本的逐利本性驱使它们对“为满足普遍利益的需要而进行的活动”的公共服务敬而远之，[2]不愿意做无利可图的事情。即使在农村公共服务受到农村家庭联产承包责任制和市场化体制双重冲击而极度匮乏的情况下，民营企业及其民营资本和私营资本也对农村公共服务没有大的兴趣。如是，改革开放后的农村公共服务，有的仍由乡村集体经济勉强维持着，而越来越多的则转为由农村基层政府负责。

随着农村公共服务由以乡村集体和农民个人为主体的供给方式转变为以政府为主体的供给方式，一些地方政府财政压力日渐增大，甚至达到力不从心的程度。就在农村基层政府为农村公共服务发展焦头烂额的时候，西方公共服务民营化理论、市场化理论为他们摆脱困境带来了希望。即有人尤其是政府官员将化解农村公共服务供给困境的出路寄托于市场化改革上，想以此开辟既能减轻政府的财政负担，又能不影响农村公共服务发展的路径。

在市场化高度发达的西方国家，公共选择理论、代理理论和交易成本理论都主张用市场力量改善政府功能，提高政府的公共服务供给效率，其中有一些公共管理学者推崇公共服务民营化。如戴维·奥斯本认为：政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务是划桨，可政府不擅长划桨；[3]“一个‘治理’的政府”，“不是一个‘实干’的政府，不是一个‘执行’的政府”，[4]“任何想要把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法只会严重削弱决策能力”。按照奥斯本