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“候鸟”群体迁入带来的政府治理困境与应对策略

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李佳彤徐艳晴

随着城市化进程的加快和人民生活水平的提高，人口流动规模扩大，越来越多的居民对居住环境的质量要求提高，去气候宜人、生态宜居的地方过冬成为潮流。海南省冬季平均气温15～24℃，集阳光、海水、沙滩、森林、热带田园风光和名胜古迹于一地，是全国著名度假胜地。海南省凭借着得天独厚的自然条件，吸引了大量“候鳥”来此过冬，成为非常典型的“候鸟”群体流入地。根据《海南统计年鉴-2020》，海南省2019年常住人口为944.72万人，“候鸟”人口134.12万人，其中流动型候鸟人口84.47万人，占比约63%[1]。“候鸟”群体是指为了躲避严寒、雾霾等相对恶劣的环境而季节性地变换地域生活的群体。“候鸟”群体从流动特点来看，基本上是从10月份大量迁入，次年3、4月份集体迁出，具有明显的季节性特征;从人口来源来看，不同迁入地人口来源有所不同，如三亚市“候鸟”主要来自东北地区，海口市“候鸟”来自全国各地;从年龄构成来看，以中老年人口为主。

但是，“候鸟”群体在迁入地面临社会融入困境[2]，“候鸟式”养老群体的公共服务需求与迁入地公共服务供给之间的矛盾突出[3]，“候鸟式”异地养老服务存在多种困境[4]，大多数“候鸟老人”对社会养老服务、社会保障等公共服务不满意[5]。本文以海南省为例，通过访谈法，探析“候鸟”政府治理困境及成因，并提出改进策略。这是应对“候鸟”群体给政府治理带来的挑战、妥善化解“候鸟”群体与本地人之间矛盾冲突的现实需要，是消除社会潜在风险、保障“候鸟”群体在琼幸福生活的绸缪之举，是提升海南国际旅游岛建设水平的必然要求，也是推进海南全面深化改革开放、加快建设中国特色自由贸易港的重要治理保障。

一、“候鸟”群体迁入带来的政府治理困境

课题组通过访谈海南多地市民服务热线工作人员、海南省业主委员会协会秘书长、多位“候鸟”社区党支部书记、“候鸟”聚集区派出所民警、“候鸟”居民和海南本地人，发现“候鸟”群体季节性迁入造成了迁入地资源季节性供给不足、“候鸟”小区业主委员会成立困难和“候鸟”与本地人生活纠纷时常发生等政府治理困境。

（一）迁入地资源季节性供给不足

“候鸟”群体季节性迁入海南造成本地公共医疗卫生需求和用水用电需求季节性大幅度增加，原有供给水平难以满足现实需求，季节性供需矛盾突出。

“候鸟”群体老龄化特征明显，本身有基础性疾病或患病概率高，对公共医疗供给需求大，对医疗卫生水平要求较高。海南省医疗卫生水平整体上相对落后，原有的城市医疗服务是依据常住人口规模进行投入。“候鸟”群体季节性迁移来琼，属于非常住人口，尤其是在冬季“候鸟”迁入的高峰期，“候鸟”聚集的城市医疗卫生服务供给不足，医院、医护人员数量和质量均无法满足“候鸟”群体对医疗资源的需求。当前除海口、三亚的大型医院外，很多医院尚未实现医保异地结算，导致“候鸟”群体就医难。

海南省有许多小区以“候鸟”群体为主要居住对象，本文将其称为“候鸟”小区。部分“候鸟”小区在“候鸟”迁入高峰期经常停水停电，影响“候鸟”居民正常生活，矛盾频发。部分“候鸟”小区由于供水的水体浑浊、过滤困难，加之本地水厂设备落后，没法扩产，所以每逢冬季“候鸟”群体入住，小区用水量陡增，导致地势高的小区和较高的楼层水压不足，水量变小甚至经常断水。另外，“候鸟”群体季节性迁出，“候鸟”小区4～9月房屋空置率极高，供电单位为避免浪费，减少对这些“候鸟”小区输电和投入，而冬季“候鸟”飞来，用电量激增，供电单位反应不及时便导致停电现象。同时，海南电网部分线路是20世纪70年代修建的，到现在还在并网使用，无论是线路的承载能力还是运行效率都已经落后于愈发高涨的用电需求。同时，海南电网是环形网络结构，一旦某条线路出现问题，必将对周边区域造成连带影响。据调查，“候鸟”小区停水停电时有发生，引发了多起“候鸟”堵路维权等群体性事件。

（二）“候鸟”小区业主委员会成立困难

当前，海南省“候鸟”小区成立业主委员会的比例很低，“候鸟”小区业主参与社区治理面临障碍。成立业主委员会需要召开业主大会，《中华人民共和国民法典》规定，要业主大会表决一般事项“应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决”。“候鸟”群体具有季节性迁徙的特点，“候鸟”夏季返回北方后，小区参与表决的业主数量变少，成立物业委员会所需的投票比例难以达到法定要求，因此，需要等待“候鸟”居民冬季再次飞来海南，或者探索线上投票、委托投票等方式。但是在实践过程中，政府职能部门之间在信息系统导入上存在对接问题，“候鸟”小区业主数据信息搜集不全，导致线上投票系统进展缓慢;“候鸟”群体与本地人存在文化隔阂，关系疏离，无法自主在海南找到委托投票人。种种原因导致“候鸟”小区业主委员会成立