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加强公民参与提升政府绩效管理水平的策略

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白德全郭玲玲

摘要：新公共管理理论视角下，加强公民参与性是提高政府绩效管理水平的关键措施。在简单介绍绩效和政府绩效管理、政府绩效管理理论基础—新公共管理理论的基础上，梳理公民参与政府绩效管理中存在的问题，进而从绩效计划阶段、绩效实施阶段、绩效评估阶段，论述如何构建公民参与政府绩效管理的有效机制。

关键词：公民参与；政府绩效管理；自主监督；开放式参与

中图分类号：D623文献标志码：A文章编号：1001-7836（2014）08-0185-03

一、绩效和政府绩效管理

1绩效的概念

绩效一词在企业管理中，使用相当广泛，下面笔者从不同的角度对绩效的概念进行论述。首先，从绩效的结果来看，主要有三种情况：一是“绩效”=“结果”或“产出”；二是“绩效”=“行为”或“过程”；三是“绩效”=“结果”+“行为”。但从现实情况来说，单纯将绩效界定为结果/产出或行为/过程，是有一定偏颇的。作为结果与过程的绩效各有其优点和缺点。具体见下表。实际上，优秀的绩效，不仅看你做了什么，也要看你是怎么做的？不仅取决于做事的结果，还取决于做这件事所拥有的行为和素质，也就是说，绩效=结果+行为。

其次，从绩效作用层面来看，绩效分为组织绩效和员工绩效。

2绩效的性质

根据以上对绩效的定义，绩效具有以下三个性质：

一是动态性。一般来说，组织员工的绩效会随着时间的推移而发生变化。原来较差的绩效有可能好转，原来较好的绩效也有可能变差。这就要求在评价一个人的绩效表现时要注意绩效的动态性，而不能用一成不变的思维来对待有关绩效的问题。

二是多维性。多维性是从多个维度或方面进行绩效评价。可见，绩效评估机构应考虑员工的工作能力、工作态度和工作绩效的等多种情况。

三是多因性。多因性是指组织员工绩效的优劣不是由单一因素决定的，还受制于主客观多种因素。它既受到环境因素的影响，又受到工作特征因素影响，也与组织的制度和机制有关，同时更多受到员工的工作动机、价值观的影响[1]。

3政府绩效管理

政府绩效管理指行政官员在行使人民赋予的权力、履行岗位职责以推动社会发展时所取得的成绩和所获得的效果。

从其本质和内涵来看，政府绩效管理主要体现为行政组织目标多元化，包括行政成本、行政效率、社会公平、社会公正、社会稳定、社会进步和人力资源可持续发展能力等多重因素。它关注的是政府在社会发展过程中承担角色的恰当性、政府在进行宏观调控和提供公共物品时的强大性和渐进性以及一级政府对社会稳定进步的牵引性。政绩是行政官员从政的主要目标，也是经济技术开发区组织和人民群众评价政府及其官员的重要标准。同时，它在一定程度上是对政府的整体素质、工作态度、服务水平、服务能力和敬业精神的综合反映。结合学者们对经济技术开发区绩效的各种理解，笔者认为，政府绩效管理是各级政府为实现组织的可持续发展，在法定权限内，履行行政职责，为公民提供公共服务和公共产品以推动社会发展获取政治合法性时，所耗费的各种成本及所体现出的效率、效益、效能和公正度[2]。

二、政府绩效管理理论基础—新公共管理理论

新公共管理是人类社会的一种新型的社会治理模式，它的出现是市场经济发展的必然结果。在市场经济的发展中，存在着深刻的市场经济与传统的统治模式的矛盾，在解决这些矛盾的政治努力都宣告失败的时候，人类探索出了一条新公共管理的途径。“人类的社会治理模式已经实现了从统治行政向管理行政的转型，而新公共管理的出现则意味着管理行政发展到了它的最高阶段。”它不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在公共管理中借鉴科学的企业管理方式，并引入市场竞争机制来提高服务的质量和水平，同时将目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域，强调以市场和顾客为导向，改善公共行政绩效，形成高效的政府，以解决政府面临的财政、管理和信任危机[3]。

从理论上看，它们以政府部门内的职业化、管理明确的绩效评估标准、更加强调对结果的控制、政府部门内单位的分散化、在政府部门内引进竞争、强调在政府部门内运用企业管理的方法、强调成本概念这七大管理策略对政府的良好运行做出了明确规定。

新公共管理力求将政府部门变得像私营部门一样，由此来检验其在成本及效果上的正当性。同时，它还辅之以公务员制度的改革以及公共财政的改革，目的均在于反映了社会及公众对政府的合理期待，让政府官员对更高效的公共管理负更大的责任。新公共管理理论为绩效评估中政府职能定位、目标管理以及为公众提供优质服务等提供了相关的理论基础，这是毋庸置疑的。因此，新公共管理理论对我国县级政府职能定位、职能转变、“顾客为导向”、内部管理等方面具有十分重要的指导意义[4]。

三、公民参与政府绩效管理中存在的问题

当前我国政府绩效管理中，普遍忽视公民参与问题，公民参与政府绩