一级政府三级管理体制改革的职权划分.docx

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“一级政府三级管理”体制改革的职权划分

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一引言

2008年，《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系”，行政层级的扁平化设计显得越来越重要。2009年，《深圳市综合配套改革总体方案》强调适当调整行政区划，在大部门管理体制基础上实现“一级政府三级管理”体制。

在此背景下，深圳市对“功能区管理模式”进行了深入探索，挑选了盐田区、坪山新区和光明新区试点，整合方案却以否决告终，体制改革暂被搁置。2014年，随着《深圳市基层管理体制改革总体设计方案》出台，“一级政府三级管理”再次被提上改革日程。

二行政层级改革的学理解释

马克斯·韦伯建构了一个理想式的科层制，在组织中每一个官员的权力及其责任都有着十分明确的规定，组织中的职位也按照等级来排列，依次分为高层、中层和下层管理。其中，高层官员负责决策，中层官员贯彻高层的决策，下层则负责对决策的实施，每一层级依据严格的等级来划定。

道格拉斯·耶茨在《官僚制民主》中，提出建立“分割的多元主义”体系。他认为城市官僚机构会随着三个变量进行改变，即公民参与的制度化程度、官僚内部层级的控制度以及机构中为实现其功能而建立的技术程度，行政组织最理想的状态应该是一个兼顾多元主义和行政效率的机构。

奥斯本和盖布勒针对决策压力加大会对政府政策系统造成巨大冲击的问题，提出为化解困境必须简化中间层级，以任务为导向对决策进行授权和分散，才能适应复杂多变的社会环境。奥斯特罗姆深入指出，在多中心主义之下，各类组织机构的设置可以用来提供不同的公共物品和服务。

圣吉·彼得开创了“学习型组织”的概念，其核心思想是组织层级的精简和扁平化，弹性应变外部环境的变迁，不断进行组织的自我改造以维持核心竞争力。可以预设，未来的政府机构不再是金字塔式的等级制度，而会逐步向扁平式结构演进。政府间纵向关系的合理化、政府管理的亲民化和政治资源配置的合理化是政府管理层级划分的重要原则。

三城市治理体制改革的动因与目标模式

“一级政府三级管理”体制的基本思路：第一，从现有区政府分出若干功能区域，实行增量改革的策略；第二，将街道办事处与社区工作站整合为社区中心；第三，建立公共治理结构。

1.改革动因。目前，深圳市共有罗湖、福田、南山、盐田、宝安、龙岗六个市辖行政区和光明、坪山、龙华、大鹏四个市辖功能区。除功能区外，与全国大部分城市一样，其行政层级是“两级政府四级管理”（即市政府—区政府—街道办事处—社区工作站），前两级为行政政府，后两级为政府派出机构，存在职能重叠、层级过多、机构臃肿、关系不明、权责不清、效率低下等体制局限，制度设计存在漏洞，为官员随意解释、歪曲事实留下了空间。同时，管理机制设置复杂，资源配置难以跟进，如最基层的社区工作站需要人、财、物要经区政府再授权。社会组织力量和自治功能偏弱，居民自治意识和参与意愿不强。

从经济和人口总量上看，深圳已基本成为超大容量规模的开放型城市，与此相适应，政府管理体制根据现实变化也需做出有效调整。过去偏向精减人员的量的转变，没有落实到政府职能的质的转变，这容易陷入“膨胀—精简—再膨胀—再精简”的改革怪圈。社区工作让长期承担政府机构下派的任务，明显的行政化倾向有碍社区居民自治精神的培育，无形中在事实层面增加了一个层级。借着大部制推进和特区一体化的机遇，建立一种适度弹性而又富有活力的扁平化行政管理体制应是未来的发展趋势。

2.目标模式。深圳地理位置毗邻香港，而且两者在城市建设和社会发展方面有着高度的相似性，香港的行政区划设计经验更加值得深圳借鉴学习。香港分为18个区，每个区都有议会、民政事务署和管理委员会，但是这些机构都不构成政府。有别于内地城市普遍的“条块结合”设置，香港只有一级政府架构，对社会的管理只有“条”没有再分“块”，但“条”之间协调配合得很好。基层具体事务都可以到相应的“条”（职能部门）去解决，还有很多社会性事务则交由一些民间社团去承担。

因此，深圳可探索逐渐过渡到“两级政府三级管理”，最终走向“一级政府三级管理”。具体来说，先将街道办事处和社区工作站整合为街区服务机构（80个左右），也就是说该区内的一个街道将撤并成行政区的若干个派出机构，扭转以往“文件二传手”和“大包大揽”的弊病，支持辖区派出机构依法实行自主自治，主要提供最基层的社会管理和公共服务；再到时机成熟时改行政区为管理区或功能区（12～20个），按功能类型与人口密度进行个性化划分，一个中等街道将划分成3～5个政府派出服务机构。区域范围尽量划小，区级政府的角色被重塑为一级政府派出机构。改制和现行行政管理体制格格不入，改革必须与“撤区”同步进行，否则区辖面积太大，社区数量太多终不利于管理。总体来看，形成