中国私募股权投资基金监管及国际经验借鉴.docx

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中国私募股权投资基金监管及国际经验借鉴

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一私募股权投资基金监管概述

私募股权投资（PrivateEquity，简称“PE”）是指通过私募形式对私有企业，即非上市企业进行的权益性投资，在交易实施过程中附带考虑了将来的退出机制，即通过上市、并购或管理层回购等方式，最终出售持股获利。私募股权投资的资金来源，通常采取非公开方式，向有风险辨别和承受能力的机构和个人募集资金，由此形成私募股权投资基金，即PE基金，在中国也称为股权投资类企业[1]。对于PE基金而言，组织形式的选择是否适当直接影响到基金的运作效率。从全球范围来看，PE基金的组织形式大体可以分为合伙型、契约性和公司型三类，其中合伙型中的有限合伙制作为PE基金的基本组织形式最为流行，如美国80%以上的PE基金都采用这种形式，欧洲的PE基金也大都采用这种组织形式。

PE基金的监管是指政府主管部门和授权行业组织对私募股权投资市场主体及其活动进行规范和约束的一系列行为的总称。因此，国际上PE基金监管主体包括政府机构、行业自律组织即行业协会，由此而形成以政府机构为主体的他律监管和以行业协会为主体的自律监管相结合的监管体系。政府机构监管主要包括依法监管和合理监管两个方面，其理论依据是行政法学的依法行政和合理行政原则，其目的是克服PE基金自治的盲目性和市场的不完全性。但由于PE基金不涉及公开市场的操作，其自身一般具有良好的内部控制和激励制度等特征，各国政府机构对PE基金的监管大都较为宽松，立法上除了对其投资者人数、资质和信息传播等有具体规定外，各国没有对PE基金做出更多的限制，也正因为如此，单靠政府相对宽松的行政管理以及法律手段还不足以达到最佳的监管目的。为了弥补政府监管存在的漏洞，通过自愿或强制入会的措施，使从事PE基金管理活动的主体加入行业协会形成自律性的行业机构进行行业自律不仅可以引导基金行业规范运作，还可以加强基金行业的横向交流，打破基金的地方和地域限制，因此，在PE基金的市场运作中，对加入成员的资格和行为都有明确规定的PE基金行业协会的自律监管一直是政府监管（干预）的有效补充，在西方一些发达国家甚至充当着比政府监管更重要的角色，承担着监管的主要工作。

通常，对PE基金的具体监管内容主要涉及以下几个方面：①对基金管理人的监管，主要体现在监管部门要求管理人应具备一定的资格，并需报相关政府监管部门进行注册及定期年检；②对投资者的监管，主要是机构投资者，对于保险公司及商业银行等机构投资者，监管层要求对投资进行严格比例限制以防范风险，并进行合理的资产负债管理；③对基金的监管，主要体现在对基金的发行、基金的投资者数量及资格的监管；④对基金投资行为的信息监管，通常要求基金管理人必须定期向监管机构报告其主要投资市场及工具、业绩数据和风险集中度等信息。

二中国私募股权投资基金的监管法律及不足

（一）中国PE基金立法与监管的法律框架

到目前为止，从PE基金的设立和募集形式上看，中国初步形成了公司制、信托制和有限合伙制PE基金的基本法律框架，即以《公司法》、《创业投资企业管理暂行办法》为主形成的对公司制PE基金的法律规范，以《信托法》、《信托公司管理办法》、《信托公司集合资金信托计划管理办法》为主形成的对信托制PE基金的法律规范，以《合伙企业法》为主形成的对合伙制PE基金的法律规范。尽管公司制、信托制PE基金的法律基础《公司法》和《信托法》等相关法律早于《合伙企业法》实施，但加入了有限合伙企业有关条款的修订版《合伙企业法》（2007年6月1日开始施行）使得中国中资私募股权投资自此能够采用具有避税且能较好解决委托代理风险的有限合伙这一国际通行的PE基金形式，极大地促进了中资有限合伙制PE基金的发展，而其也已成为中国PE基金的主流组织形式。

中国对PE基金的立法与监管由相应的政府主管部门根据基金的内外资属性，或根据基金的组织形式制定，并散见于相关的主管部门的政策法规之中。

1.对中资PE基金的立法与监管

从法律环境来看，经国务院批准，1995年9月中国人民银行公布了《设立境外中国产业投资基金管理办法》，该办法是至今中资机构在境外设立中国产业投资基金的主要依据，不过该办法已废止。根据2006年国家发改委等十部委发布的《创业投资管理暂行办法》，中国对创业投资类基金采取国家发改委备案监管的方式，对创业投资企业及其管理顾问机构实行备案管理，且要求凡遵照《创业投资管理暂行规定》完成备案程序的创业投资企业，应当接受创业投资企业管理部门的监管，投资运作符合有关规定的可享受政策扶持。2008年10月18日，国务院办公厅转发的国家发改委等部门《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发〔2008〕116号）解决了