户籍制度改革的省际对比及展望.docx

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户籍制度改革的省际对比及展望

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伴随中国经济转轨与社会转型，计划体制下形成的户籍制度体系逐渐改革。户籍制度改革集中于放松人口迁徙限制，吸引特定人口落户以及调整城乡户籍权利利益。2010年以后，我国经济社会进一步深刻转型，户籍制度改革力度加大，呈现新的趋势。

一中国户籍制度的形成与改革

1949年新中国成立后，在经济社会秩序的重建过程中，中国对人口、户口的管理及其制度化先城市后农村地逐步形成。20世纪50年代后，伴随对农村外流人口的控制，户籍迁移管理以城市需求为据逐步得到强化。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》出台，该条例提出的户口凭证管理使得户籍制度附加了控制人口迁徙的功能。稍后，城市职工与人口的精简，都采取了户籍迁移的办法予以落实，使得户籍制度成为对人口迁徙进行计划管理的有力工具。70年代，推出“农转非”及其内部控制指标，以户籍管理来控制人口迁移的做法被规范化。在农业户籍、非农业户籍二元分割的基础上，不同的户籍权利利益开始逐步显现。城乡户籍逐步与粮食、布匹、食用油、燃煤等生活用品的票证管理联系起来，进而与教育、劳动就业、医疗卫生、养老等社会保障制度等联系起来，使得城乡农业、非农业户籍附加上不同的权利、利益而趋于等级化和差别化。

从20世纪80年代起，伴随国家转向市场经济，城市经济发展对劳动力的需求使得户籍管理不得不松动，人口流动在城乡之间逐步加大，形成了大规模的“民工潮”，而城市工业化推进也使得人口迁移不可避免。80年代，允许在城镇有固定住所、有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户但需要粮油自理。稍后，对流动人口实行暂住证管理制度。90年代，在小城镇、经济特区及开发区等地开始推行当地有效城镇户口，以解决“农转非”指标不足引发的落户难题。进入21世纪后，对小城镇常住户口不再实行计划指标管理，允许在县市区、县政府驻地镇、集镇等地有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民转变为非农业户口，并在子女教育、参军、就业等领域与城镇居民享有同等待遇。在放松农业人口进城限制的同时，伴随国家经济发展，社会物质产品逐步丰富，粮油供应、教育、就业、住房等的市场化改革使得基于户籍的权益配置开始逐步弱化。

2013年，党的十八大在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。这为其后的户籍制度改革确定了基本的政策取向。

二户籍制度改革政策进展与省际比较

2014年7月，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》提出，进一步调整户口迁移政策，建设国家人口基础信息库，推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。《意见》提出统一城乡户口登记，建立一元化户口管理与居住证制度；对城镇及小、中、大城市实行梯度化户口迁移政策，严格控制特大城市人口规模；保障农业转移人口等常住人口合法权益，完善农村产权制度及城镇基本公共服务等三方面的具体措施。同时，《意见》还要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施，并向社会公布”。

截止到2016年1月，全国已有27个省区市出台户籍制度改革方案，包括新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古、浙江、海南、天津等。其中绝大多数省区市的户籍制度改革方案已向社会公布，在网络上可以方便地查询到。对比各省区市的户籍制度改革方案，可以发现各地在户籍改革中的特点。

1.设定差异化的改革目标

以2020年为时点，各省市区都提出了建设与全面建成小康社会相适应，有效支撑公共服务及社会管理，依法保障公民权利，以人为本、科学规范的新型户籍制度，推进基本公共服务实现城乡均等化等目标。部分省区还提出了转移人口的数量及城镇化率目标，例如河北省在其户籍制度改革方案中提出：力争实现城中村居民农业转移人口及其他常住人口共100万人在城镇落户，使得全省户籍人口的城镇化率达到45%。其他各省提出的具体转移人口数量及城镇化率（此处一般指常住人口的城镇化率，后加*的为户籍人口城镇化率）目标参见表1。

2.创新户籍管理制度

根据《意见》，各省区市所出台的户籍制度改革方案都将创新户籍管理制度放在突出位置，并提出了实行城乡统一的户口登记制度、落实居住证制度、完善人口信息统计及管理制