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干货发改委规范PPP项目操作流程－PPP运作

模式详解（附项目设计方案）

背景：近期，国家发改委印发了《传统基础设施领域实施政

府和社会资本合作项目工作导则》（以下简称《工作导

则》），进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作

（PPP）项目操作流程。

据悉，该《工作导则》适用于在能源、交通运输、水

利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等传统基础设

施领域采用PPP模式的项目。根据《工作导则》，政府和社

会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类。

发改委发布《工作导则》的意义在于增加PPP项目操作

的规范性，防止变相成政府融资负债项目，同时增加PPP项

目的可信度。制定操作规范在于引导PPP项目合理化、科学

化，提高项目操作的透明度和公正性，避免流于形式。

《工作导则》规定，新建项目优先采用建设-运营-移交

（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）、设计-建设-融

资-运营-移交（DBFOT）、建设-拥有-运营（BOO）等方

式。存量项目优先采用改建-运营-移交（ROT）方式。

同时，在项目融资及建设方面，《工作导则》指出，

PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府

及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担

保。

1.PPP的运作模式

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广义的PPP，泛指政府与企业为提供公共产品或服务而

建立的各种合作关系，涵盖服务外包、特许经营、完全私有

等各种类型。

侠义的PPP，可以理解为一系列项目融资模式的总称，

是指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并

由社会投资者建设并运营该项目的方式，包含BOT、TOT、

DBFO等多种模式。狭义的PPP跟加强调合作过程中的风险

分担机制和项目的衡工量值（VFM）（见图１）

2.PPP模式选择（见图2-1和图2-2）

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PPP具体运作模式的选择主要由收费定价机制、项目投

资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和

期满处置等因素决定。

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对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖

投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—

经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）

等模式推进。

对于经营收费不足已覆盖投资成本或难以形成合理回

报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特