基层检察机关职务犯罪初查管理机制改革之思考.docxVIP

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基层检察机关职务犯罪初查管理机制改革之思考

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张雅芳++汪浩

初查是指人民检察院在必要时，对直接受理的案件线索依法进行的立案前调查活动。初查既是对案件线索的筛选和过滤，更是对有价值的案件线索的深化和发展，是侦查人员对案件线索在认识上的去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，最后认清本质及问题的性质，实现认识飞跃的过程。可见，初查对于检察机关自侦部门开展侦查工作有着重要的意义。然而，在实践中我们却发现基层检察机关初查工作存在一定的随意性、粗放性及不规范等问题，这些问题的存在导致基层检察机关初查工作成效不是很理想，进而影响到基层检察机关职务犯罪侦查工作质量。2011年上海市人民检察院《加强职务犯罪初查管理工作对策研究》一文中指出，初查工作出现的种种问题中“管理滞后甚至缺失是主要原因之一”。为此，有必要加强对初查工作的管理研究，让初查工作更科学、更规范。

一、基层检察机关职务犯罪初查管理工作现状考察

近年来，上海市人民检察院在初查管理制度建设上下了不少功夫，先后制定下发了《上海检察机关初查工作规则》、《关于规范反贪线索初查档案工作的规定（试行）》和《关于建立反贪线索两级管理制度的实施意见（试行）》，并全面推行“分兵初查、滚动发现、集体评估、集中突破”十六字查案方针。这些与初查管理相关的规则、规定及查案方针较好地解决了当下初查管理中遇到的一些难点，同时也引发了基层院对初查管理问题的思考和摸索，其中：

上海市黄浦区人民检察院自侦部门认为线索资源利用的广度和深度是初查管理工作的关键，为此该区院特通过优化线索资源建设，规范初查评估流程，优化初查资源配置等举措，强化初查工作，抓好线索资源和人力资源，不断规范和完善初查管理。

上海市静安区人民检察院自侦部门则从三向维度出发构建该院初查管理模式：一是制度维度，即关于初查管理的操作规则和行为指南；二是操作维度，即关于初查管理的宏观方法和微观措施；三是队伍维度，即关于初查管理的队伍建设和人员培训。

上海市宝山区人民检察院自侦部门认为线索评估是提高初查管理成效的关键，为此该区院从线索评估的层级、机制及文书入手，将线索评估分为分流评估、初查评估及终结评估，并建立重点线索周例会、推行线索突破准备会及“一案一评”分析会实现线索评估常态化。最后，通过制定受理初核评估表、初查评估意见表及重点线索推进表等文书保证线索评估规范进行。

上海市普陀区人民检察院自侦部门认为初查管理工作的重点在于对于初查过程的管理。为此，该区院制定了一系列表格形式的规范要求，对初查进行全程跟踪管理，主要做法有：一、制定《待评估线索一览表》，加强对线索初查前信息的收集和评估；二、制定《已下发线索跟踪备忘录》，推进对线索初查的动态管理；三、制定《线索初查请示》，提高初查成案率；四、制定《线索突破预案》，实现对集中突破过程的有序掌控。

随着基层检察机关不断探索，实践初查管理相关工作机制，各地基层检察机关的初查工作成效也有了显著提高。以上海市普陀区人民检察院为例，2012年至2014年6月，该院自侦部门职务犯罪初查工作情况如图（1）、图（2）所示：

由图（1），图（2）可见，普陀区院在加强了初查管理工作之后，初查成案率逐年提高，其中自行发现线索初查成案数更是显著增加，这表明加强基层检察机关初查管理对于提高基层检察机关初查工作成效有着重要的现实意义。为此，有必要加大对基层检察机关初查管理工作机制的系统性研究，在各地实践探索的基础上发现问题、解决问题，进一步完善基层检察机关初查管理工作机制。

二、当前基层检察机关初查管理中存在的问题

经过初步的调研分析，当前基层检察机关职务犯罪初查管理中主要存在以下问题：

（一）初查计划制定欠缺规范机制加以引导和规制，导致初查计划呈现随意性、格式化和非理性的特点

初查计划的制定关系到整个初查活动的后续走向，详细且周密的初查计划具有引领全局的重要意义。初查计划关系到后续初查活动的具体内容与实施步骤和方法，然而在实践中，初查计划的制定往往是由初查人员仅凭自己过往初查的经验来加以判断而制定的，显然这样的初查计划是非常随意的、非理性的，甚至部分初查计划还存在一定的格式化倾向，其初查计划的内容十分简单。随意性、非理性和格式化的初查计划往往针对性不强，对后续初查活动的导向作用也十分有限，容易导致初查的方向出现偏差。之所以会出现这样的问题究其原因在于初查计划的制定缺乏规范的制定机制、流程来加以引导和规制。只有加强对初查计划制定工作的引导和规范，在制定过程中摒弃初查人员个人经验主义的影响，集思广益、多角度、多思路制定初查计划，这样初查计划才能更具科学性，初查计划对初查工作的指导作用才能得以发挥。

（二）初查线索、人员等资源配置缺乏规范管理

初查