中国金融反垄断机制探析-兼论中国人民银行职能创新.docx

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中国金融反垄断机制探析

兼论中国人民银行职能创新

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一中国入世后金融业的发展趋势

金融业的发展是金融自身与法律在博弈中的不断演进。[1]

自2001年12月11日中国正式成为WTO第143个成员国以来，中国政府依据承诺，精心筹划，调整了金融产业部署，分梯次开放金融市场，加之金融自由化、技术创新和监管弱化浪潮的共同席卷，金融业竞争愈演愈烈。中国人民银行行长周小川先生于2003年指出：“当前，国际金融领域金融工具创新不断加快，高科技在金融行业大量运用，收购兼并、业务多元化此起彼伏，金融机构间的竞争，特别是对优质客户的竞争日益激烈。”[2]纵观发达国家经济发展，金融市场激烈竞争必然导致大量金融机构的并购，中国金融业如今正处于跨国并购初期，国内曾一度倡导的银行股份制改造尚未接近尾声，占市场垄断地位的四大国有商业银行已有外资金融机构通过股权购买等方式入主，以广东发展银行为代表的股份制商业银行也引入如花旗集团的外资战略伙伴。一直以来，国内商业银行效率低下，如何在市场化进程中提高中资金融机构竞争力特别是国际竞争力，始终是人们关注的焦点。对于具备先进管理模式的国外金融机构入股无疑值得褒奖，但并购可能引发以大规模裁员为特征的就业不充分，更为甚者，正如前美联储主席格林斯潘所说：“金融业的并购可能威胁全球金融体系的安全”。[3]

随着信息革命、经济全球化和金融化模式的固定，金融垄断资本形成的必要条件已具备，近观中国现阶段经济发展所处环境，通过立法确定金融反垄断机制的时机已成熟。

二中国金融反垄断的职能归属

中国金融监管现已处于与国际金融业全面接轨阶段，诸多法律、法规正加紧起草和修改。在金融规则梳理过程中，却发现一重大监管漏洞——金融竞争环境监管主体缺失。虽然此立法真空显现中国金融市场深层次监管不到位，但为人民银行职能革新创造了难得的历史机遇。

（一）中国金融反垄断管制状况

21世纪，中国能否在竞争步伐加快的同时形成现代金融体制，加快金融业市场化进程，增强金融业国际竞争力，已成为加入WTO后中国金融业是否经受得住考验的重要条件。在从计划经济向市场经济转变过程中，金融业带有很强的垄断色彩，只有破除垄断、维护和谐竞争，才能为中国金融业平稳发展注入活力。而此项工程的启动须依托反垄断规范体系的完善。目前，作为普通规范的《反垄断法》正处于立法审议阶段，而作为特别规范的金融反垄断机制远未建立。

中国现行的金融监管格局是分业监管式的“一行三会”[4]，却无具体实施金融反垄断的监管部门。一方面，由于人民银行的法定职责是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，其工作重心即是建立、健全并监管货币市场，尽管对金融业的统计、调查、分析和预测也是其职责，但该类职责被视为对货币政策的有效支持，很少与金融反垄断结合；另一方面，依据“分业监管”原则，“三会”分业、分层监管微观金融市场。实践中，当金融业出现较大或者涉外并购、IPO、重组等资本运作案时，中央一级的监管委员会才会审查银行、证券及保险业的股权变动；其在省级及以下级别的派出机构无主动批准股权变动的权能。此外，即便是中央一级的监管委员会审批，也仅仅停留在对特定技术指标的形式审查，很少考量宏观经济状况。

2006年12月10日，中国入世五年过渡期届满，《反垄断法》出台迫在眉睫。如今，立法工作已进入实质阶段，全国人大常委会正加紧审议《反垄断法（草案）》。与以往草案不同的是，此草案首次加入金融反垄断的立法思路。对金融界而言，金融反垄断理念的提出无疑将是一场革命，但草案仅原则性地规定：“金融界反垄断的具体问题由国务院另行规定。”追溯全球反垄断历程，美国通过立法确立金融反垄断职能归属的经验尤其值得借鉴。

（二）美国金融反垄断的职能归属

从美国金融监管法制史可看出，自20世纪初，美国一直注重反垄断管制。就法律分布而言，金融反垄断监管立法分为普通法和特别法。

1.普通法

通过修改1890年《谢尔曼法》，美国1914年颁布了《克莱顿法》，之后又于1938年通过《联邦贸易委员会法》，后两部法律对金融反垄断适用起到了规范和指引作用。《联邦贸易委员会法》第17条f款第1项规定：“美联储……应颁布规定以阻止不公平或者贸易欺诈行为。”第17条f款第6项规定：“美联储颁布规范时不得影响其他监管部门制定各自相关规范。”

2.特别法

1929年股市崩盘催生了与反垄断密切相关的《格拉斯-斯蒂格尔法》，该法要求投资银行和商业银行业务分离。但随着美国经济全面复苏，此法案在格林斯潘积极倡导“应允许混业经营”下分崩离析，取而代之的是《金融服务现代化法》。与前法相比，该法提出以功能监管代替行业监管的模式。就金融反垄断管制部门而言，考虑到美国金融监管格局，该法第一百