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全民养老参保的进展、难点及对策

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李春根吴系舟

摘要：随着中国人口老龄化程度的不断加深，建立覆盖法定人群的基本养老保险体系、保障公民未来的老年生活迫在眉睫。目前，中国全民养老参保工作已取得了明显进展，然而在实施过程中，仍有5700万参保意愿偏低的“未保者”掣肘着基本养老保险的扩面工作。此外，养老保险关系转移不畅、流动人员与雇佣单位的劳动关系不确定导致前者的养老参保权益难以受到保障等问题，也成为提高基本养老保险覆盖率的障碍，“未保”“少保”“弃保”现象屡见不鲜。针对上述难点，适度降低城镇职工养老保险的缴费额、宣传基本养老保险的共济性作用以激励社会成员积极参保、建设更加灵活公平的参保机制、相关部门加强执法力度和尽快完成基本养老保险全国统筹等对策的实施在一定程度上显得尤为必要。

关键词：全民养老参保;法定人群;基本养老保险;老年保障

中图分类号：F840.67文献标识码：A?文章编号：1005-6378（2019）03-0116-05

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2019.03.017

全民养老参保是全民参加基本养老保险的简称，它以覆盖全体法定人群为目标，通过一系列政策措施，推动各类用人单位及其职工办理城镇职工养老保险、灵活就业人员参加灵活就业社保、无业者缴纳城乡居民养老保险费用，实现符合条件的城乡人员全体参加基本养老保险，建立起更加公平、可持续的基本养老保险制度。但时至今日，中国仍有5700万“未保者”尚未被纳入社会保障“安全网”中，现行的基本养老保险体系也存在着不少问题。如何针对这些困境加以分析并采取根本性的措施予以解决，为城乡居民提供长期、可靠的生活保障，是有关部门不容回避和拖延的责任，也关系到中国基本养老保险制度的健康、稳定发展。

一、全民养老参保的必威体育精装版进展

中华人民共和国成立以来，由于生活水平的提高所带来的死亡率下降，人口增长迅速;加之“独生子女”政策的成功实施，老年人口比重大幅上升。2000年，中國65岁以上人口数比重首次达到7%，开始步入老龄化社会;2018年末其比重为11.9%，人数也由8811万急剧增长到近1.67亿，呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化等特征。人口老龄化本身并不是一个问题，但是人口结构老化却会导致一系列的社会经济问题，首当其冲的就是养老问题[1]。为了解决日益突出的养老保障问题、尽早实现“老有所养”目标，中国逐步加强在基本养老保险体系方面的建设。

目前，中国参与基本养老保险的人数一直保持着持续上升趋势。2000年，参保人数仅为1.98亿人;但截至2018年底，参保人员已高达9.42亿人，覆盖率超过90%，基本实现制度全覆盖。不到二十年的时间，保人数增至4.75倍，年均增长率达到25%。全民养老参保工作的顺利推行，与中国相关政策的实施密不可分。

在城镇职工养老保险（以下简称“职保”）方面，参保人数稳健增长。《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）及《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号）两份文件的出台，令企业和职工的参保开始有了具体操作。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的实施，则进一步明确参保对象和改革此前不合理的征缴条例，促进了“职保”的可持续化发展，提高了参保率，覆盖面继续扩大。2018年末，4.18亿人加入“职保”体系，占该年城镇就业人群的96%。可以看出，中国城镇职工养老保险制度的建设已卓有成效，退休职工的老年生活得到了基本保障。

中国的城乡居民养老保险由新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民养老保险（“城居保”）合并而形成。以往的传统农村养老保险因政府未提供财政补贴、制度缺乏强有力的吸引力，参保情况低迷。如图1所示，2000年参保人数尚有0.62亿人，至2008年却下降为0.56亿人。为了打破该局面、确保农民的未来生活受到保障，“新农保”政策于2009年应运而生。

2009—2012年，非职工人员参保数急剧上升，基本养老保险参保总人数也随之呈现加速增长状态;并且前者于2011年首次超过“职保”参与者，接近3.32亿人。这些都与“新农保”政策的施行息息相关，它明确了中央政府和地方政府具有不可推卸的财政责任，促使政府实施财政补贴政策，激励农民积极加入，为中国基本养老保险的扩面奠定了坚实的基础。2012年城乡居民养老保险的全面开展，则将更多长期游离于基本养老保险体系之外的人群纳入到社会保障“安全网”中，参保人数稳健上升，基本养老保险的覆盖面全面得到提升。

二、全民养老参保的难点问题

尽管中国全民养老参保的工作取得显著进展，然而在具体的实施过程中也产生了不少问题。

（一）“未保者”参保意愿偏低

截至2018年末，中国仍有5700万