《澳门特别行政区五年发展规划》的制定、咨询与颁布.docx

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《澳门特别行政区五年发展规划（～）》的制定、咨询与颁布

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《澳门特别行政区五年发展规划（2016～2020年）》（简称《澳门五年发展规划》《五年发展规划》《五年规划》《澳门五年规划》等）是澳门历史上制定的第一个整体性中长期战略规划，其制定、咨询和颁布得到了社会各界人士的关注，有关人士、社会团体就规划提出了万条以上的意见。本文共分四个部分：第一部分对制定政策规划的相关理论进行了探讨，第二部分论述了制定《五年发展规划》的必要性，第三部分分析了规划制定、咨询与颁布的过程，最后提出了尚需完善的几个方面。

一动态系统模型：关于政策规划相关理论的探讨

《澳门特别行政区五年发展规划（2016～2020年）》属于特区发展历史上的重要政策，为了对其进行研究，我们需要首先探讨一下比较重要的政策分析模型，然后在此基础上进行修订，再来分析《五年发展规划》的制定、咨询与颁布。

比较常用的政策分析模型包括制度模型（InstitutionalModel）、过程模型（ProcessModel）、理性模型（RationalModel）、渐进模型（IncrementalModel）、团体模型（GroupModel）、系统模型（SystemModel）、精英模型（EliteModel）、公共选择模型（PublicChoiceModel）和博弈模型（GameModel）等[1]。这些理论模型中对于我们分析《澳门五年发展规划》最有启发意义的是系统模型、团体模型和过程模型。

系统模型认为政策规划是政治系统即政府对外界环境所做出的反应。政治系统在这里主要指政府。外界环境为政府输入的主要是居民对政府的要求和支持。虽然澳门的特首和立法会议员现在还没有完全实现直接选举，但特区居民对特区政府的要求还是可以通过社会团体等渠道传达给特区政府并构成一定压力的。另外，由于澳门是中华人民共和国的一个特别行政区，中央政府的意见和态度也构成了外界环境对特区政府的输入的一部分。国家及世界大环境的发展变化也是其制定政策规划的重要考虑面向。

团体模型认为团体是有着共同利益需求的个人的正式和非正式的集合。澳门是一个社团社会，是世界上人均社团密度最大的城市之一，六十多万人口中存在着几千个社团。这些社团又不同程度上代表着不同类别和不同阶层居民的利益，有的社团影响力颇大，甚至已经具有了拟政府的性质。在政策制订过程中，澳门特区政府不能不考虑各类社会团体的诉求和影响，也要注意政策规划在不同社会群体中保持平衡，维持社会公正。

过程模型则认为政策规划是一个动态过程，具体而言，政策过程由问题出现、问题确认、议程设定、政策规划、政策执行、效果评估、政策调整、政策终结等环节构成。《五年规划》是一个牵涉澳门方方面面且复杂的巨大工程，其决策和执行也是个一环套一环的复杂过程。以规划过程为例，《五年规划》的文本就经历了基础方案、草案文本和正式文本三种形式，其间又加插两次大规模的意见收集整理和文本修订活动。可以说，没有一个现成的理论模型可以简单套用在《澳门五年规划》的制定和实施上，《澳门五年规划》的制定和实施是一个比较复杂的动态过程。在这个动态过程中，作为政治系统核心的特区政府得到的环境输入不仅来自特区居民而且来自中央政府，其中特区居民的要求又往往通过代表不同利益的社团组织来传导。在政策制定和实施的过程中，特区政府往往需要与澳门的各类社团及中央政府的有关部门进行不止一次的交流，并对政策的文本及实施进行修订改进，以期对澳门社会产生有益的影响。

二关于《澳门五年发展规划》制定必要性的探讨

此次《五年发展规划》的制定是澳门开埠四百多年以来首次中长期发展规划的制定，在历史上具有重要的意义。根据《中华人民共和国澳门特别行政基本法》，“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。然而这并不意味着在“保持原有的资本主义制度和生活方式”的澳门，政府就不能就社会经济发展的某些议题制定发展规划。更进一步讲，仅作为中国一个特别行政区的微小经济体的澳门，在应对自身资源有限、产业单一、国际经济环境跌宕起伏等结构性挑战时，为实现社会经济的长期稳定发展，其政府就某些重大议题制定发展规划在一定程度上是必要的。理论上，关于制定社会经济发展规划，笼统而言，有两种基本观点。其一是自由主义的观点，认为社会经济中的个体是完全理性的，只要给予社会个体充分的自由，社会最终会达到资源的最优配置和社会福利的最大化。其二是管制主义的观点，认为社会个体的自利行为并不能自动实现社会经济的良好运行，只有政府能够实现社会资源的有效配置和保障居民的福利提高。一般而言，在过去相当长的时间内，自由主义主导了主流资本主义国家的社会经济政策，